Opinião

Porque é tão apelativo o chamado Sistema Sueco para as pensões

Convido o leitor a reflectir e a questionar-se a si e aos seus representantes sobre as razões pelas quais em Portugal se foge a sete pés de reformas estruturais no sistema de pensões

Em Portugal e na maioria dos países da OCDE, os sistemas públicos de pensões são de benefício definido (DB) e financiados segundo um mecanismo de repartição contemporânea, assente num princípio de solidariedade intergeracional e fundados em contratos de natureza implícita entre gerações sucessivas. Independentemente do modo de financiamento, os sistemas podem revelar-se insustentáveis devido a alterações substanciais na estrutura demográfica da população, a transformações tecnológicas e no mix de perfis e percursos profissionais no mercado de trabalho, à globalização da economia, ao processo de integração europeia, a alterações na estrutura familiar e social ou aos incentivos para a adopção de uma gestão politicamente eleitoralista dos níveis de contribuições e benefícios (Bravo, 2017).

Os estudos independentes realizados em Portugal revelam que não obstante as inúmeras medidas legislativas de carácter extraordinário adoptadas nos últimos anos para conter a evolução da despesa pública com pensões e aumentar a receita dos sistemas de protecção social (e.g., aumento da idade de reforma e consideração de carreiras completas de 48 anos, suspensão da regra de actualização do IAS e das pensões, criação e alargamento da base de incidência de uma contribuição extraordinária de solidariedade (CES), revisão do Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial, criação de novos impostos dedicados - adicional ao IMI, alocação parte do IRC -, agravamento brutal das regras que regulam a antecipação da idade de reforma por velhice, alteração da fórmula de cálculo da pensão, alteração da fórmula de cálculo do factor de sustentabilidade, aumento da taxa contributiva paga pelas entidades no âmbito do RPSC, reforço da aplicação da condição de recursos na atribuição de prestações), com tudo o que elas comportam em termos de incumprimento do contrato social, estas não foram nem serão suficientes para conter o esforço financeiro do Estado no que respeita ao financiamento da Segurança Social e da CGA (Bravo et al., 2012, 2013, 2014). Pelo contrário, registou-se neste período um forte aumento das dotações financeiras destinadas a suprir os défices de financiamento dos regimes contributivos dos sistemas públicos de protecção social, montante que só em 2017 se aproxima dos 6.000 milhões de euros.

Perante a necessidade de reformar sistemicamente os sistemas de pensões para os tornar adequados, equitativos e sustentáveis, e de criar um vínculo mais forte entre contribuições e prestações sociais, incentivando a participação no mercado de trabalho e informando melhor a decisão quanto ao momento da reforma, dois países europeus (Itália e Suécia) desenvolveram de forma independente nos anos 90 do século passado um conceito de reforma sistémica que implicava a mudança de paradigma dos sistemas de DB para contribuição definida (DC), mantendo o financiamento em repartição e não em capitalização. Estes sistemas são denominados de nonfinancial (or notional) defined contribution (NDC) schemes. O sistema é simplisticamente apelidado de «sistema sueco» em Portugal. Polónia, Letónia, Noruega e muitos outros países adoptaram desde então os NDCs ou parte da sua arquitectura.

A estrutura conceptual básica em que assentam os NDC é a da criação de um vínculo consistente entre a relação individual de cada trabalhador com o sistema, assente numa relação actuarial entre contribuições e pensões, e o nível macroeconómico, que promete sustentabilidade financeira sem necessidade de recorrer a fontes externas de financiamento. De forma muito simples, um sistema NDC é um esquema de contas de poupança individuais no qual os trabalhadores recebem uma taxa de retorno interna (TIR) comum, consistente com a sustentabilidade financeira do esquema no curto, médio e longo prazo recebendo, aquando da reforma, uma pensão de velhice em função da esperança de vida da geração a que pertencem (Bravo, 2012; Holzmann, 2017).

A nível individual, o que torna os NDC particularmente interessantes é o facto de estes prometerem uma transferência interpessoal de rendimento suave da vida activa para a reforma e justiça intergeracional, criando um forte vínculo entre contribuições sociais e benefícios. Tal é conseguido pela existência de contas individuais nas quais são registadas as contribuições de cada trabalhador e do seu empregador, calculadas com base numa taxa de contribuição fixa e nos salários auferidos, pela remuneração anual das contas individuais a uma TIR do sistema (nocional), macroeconomicamente determinada, pelo facto de todos os cêntimos quotizados (e respectivos juros) contribuírem para o cálculo da pensão de velhice juntamente com a esperança de vida à data da reforma, pelo facto de durante a reforma as pensões serem actualizadas de forma automática e de forma igual para todos à TIR (Holzmann e Palmer, 2006; Holzmann et al., 2012).

A criação de um vínculo estrito entre as contribuições individuais e o valor da pensão que o sistema pode sustentavelmente prometer oferece transparência e uma forte apropriação do sistema: cada um receberá não mais nem menos do aquilo que pagou ao longo da sua vida. A sua estrutura actuarialmente justa cria os incentivos adequados à participação formal no mercado de trabalho e às decisões quanto ao timing da reforma. Apesar desta natureza individual, os NDCs continuam a ser regimes de seguro social de protecção contra os riscos de velhice, morte e invalidez, assentes no contrato intergeracional e no financiamento em repartição. O sistema pode ser complementado (e têm-no sido) com mecanismos de redistribuição do rendimento, desde que estejam asseguradas as respectivas fontes de financiamento externas para não criar dívida às futuras gerações (Bravo, 2012, 2017; Holzmann, 2017).

A juntar a estas características particularmente apelativas a nível individual, a nível macroeconómico os sistemas NDC asseguram, por construção, equidade intergeracional e sustentabilidade financeira. Tal é conseguido através da manutenção de uma taxa de contribuição fixa no tempo, estabilizando entre gerações o peso da despesa social no PIB, através da remuneração das contas individuais e da indexação das pensões em pagamento a uma TIR consistente com a sustentabilidade financeira do sistema, através de um mecanismo que ajusta automaticamente o valor das pensões à evolução da longevidade da população, acomodando sem interferência política os impactos do envelhecimento, através de fortes incentivos ao prolongamento da vida activa e ao adiamento da reforma como mecanismo-chave para enfrentar o aumento da longevidade (Holzmann e Palmer, 2006; Holzmann, 2017).

Entre as múltiplas vantagens dos NDC face ao sistemas DB como o português contam-se o facto de este conter ajustamentos automáticos a inúmeros parâmetros nos quais os sistemas DB requerem actuação política discricionária sempre propensa a eleitoralismos e populismos (e.g., idade de reforma, idade mínima de reforma, TSU, fórmula de cálculo pensão, factores sustentabilidade,...), a separação clara e transparente entre as funções de seguro social e de redistribuição do rendimento, a harmonização de todos os sistemas de pensões (e.g., RGSS, CGA) e a não criação de dívida para as gerações seguintes. Em face destas características, convido o leitor a reflectir e a questionar-se a si e aos seus representantes sobre as razões pelas quais em Portugal se foge a sete pés de reformas estruturais no sistema de pensões e se quer preservar um sistema com características opostas às que descrevemos acima.

O autor escreve segundo o novo Acordo Autográfico

CIDADANIA SOCIAL - Associação para a Intervenção e Reflexão de Políticas Sociais - www.cidadaniasocial.pt 

Referências

Bravo, J. M. (2017) Contratos intergeracionais e consistência temporal na gestão da protecção social: Implicações Políticas e Reforma do Sistema de Pensões. in "Envelhecimento na Sociedade Portuguesa: Pensões, Família e Cuidados", Imprensa de Ciências Sociais, Universidade de Lisboa, pp. 61-96.

Bravo, J. M. (2012) Sistemas de Segurança Social em Portugal: arquitectura de um novo modelo social e contributos para o debate sobre a reforma do regime de pensões. APFIPP, Dezembro.

Bravo, J. M., Afonso, L. e Guerreiro, G. (2013) Avaliação Actuarial do Regime de Pensões da Caixa Geral de Aposentações: formulação actual e impacto das medidas legislativas.

Bravo, J. M., Afonso, L. e Guerreiro, G. (2014) Avaliação Actuarial do Sistema Previdencial da Segurança Social e Prestação Única da Segurança Social. GEP, MSESS, Lisboa, Dezembro.

Holzmann, R., Palmer, E. (2006), eds. “Pension Reform: Issues and Prospect for Non-Financial Defined Contribution (NDC) Schemes. Washington, D.C.: The World Bank.

Holzmann, R., Palmer, E. and Robalino, D. (2012), eds. NDC Pension Schemes in a Changing Pension World, Volume 1: Progress, Issues, and Implementation. Washington, D.C.: The World Bank and Swedish Social Insurance Agency.

Holzmann, R. (2017) The ABCs of Nonfinancial Defined Contribution (NDC) Schemes. IZA Policy Paper No. 130.