A política de condicionalidade europeia para o pós-pandemia

Na melhor das hipóteses, tudo se resolverá favoravelmente durante a presidência alemã e, se assim for, Portugal terá uma presidência semestral relativamente tranquila. Na pior das hipóteses, todos os problemas transitam para a presidência portuguesa que, assim, se encontrará sobrecarregada e, provavelmente, incapaz de levar a bom porto uma tarefa tão exigente em apenas seis meses.

Portugal terá a presidência da União Europeia no primeiro semestre de 2021. Cinco acontecimentos poderão marcar profundamente a presidência portuguesa. Em primeiro lugar, os efeitos da pandemia no inverno e primavera de 2021. Em segundo lugar, os efeitos da recessão económica e social na sequência da queda apreciável do PIB nacional e europeu no ano de 2020. Em terceiro lugar, os efeitos de um eventual insucesso da presidência alemã para fechar o Programa de Recuperação Económica e o Quadro Financeiro Plurianual (QFP) para 2027. Em quarto lugar, os efeitos geopolíticos de curto e médio prazo na sequência das presidenciais americanas. Por último, o impacto das negociações com o Reino Unido por causa do “Brexit”, em especial, se não houver acordo até ao final de 2020.

Para além destes eventos, há, porém, um tópico politicamente muito relevante para o qual, de resto, a Comissão Europeia já chamou a atenção no quadro da formulação do orçamento para 2021. Trata-se da “condicionalidade macroeconómica europeia” para o período pós-pandemia, em especial, as alterações que a União está disposta a fazer no pacto de estabilidade, no tratado orçamental, no semestre europeu e nos programas nacionais de reforma (PNR) de modo a não perturbar o esforço de estabilização, recuperação e desenvolvimento dos vários programas que estão, agora, em vias de aprovação. Mas, também, uma “condicionalidade política” na base do artigo 7.º do Tratado da União Europeia (respeito pelas regras do Estado democrático) como, agora, decorre do veto húngaro e polaco aos programas de financiamento europeu. Vejamos alguns ângulos de observação e análise do problema.

A perspetiva global, o período pós-pandemia

A economia-mundo, com uma malha cada vez mais apertada, atingiu um grau tal de interdependência e interação que qualquer vetor desencadeia de imediato efeitos de ricochete por todo o lado. A covid-19 é a demonstração disso mesmo. O risco global e o efeito sistémico são, pois, as duas propriedades emergentes mais virulentas da economia-mundo em que vivemos. É preciso afirmá-lo com toda a clareza, estas propriedades emergentes têm um forte nexo de causalidade com as agressões humanas ao ambiente e a desigualdade social (pobreza) do capitalismo atual, que são as duas causas maiores do presente mau estar civilizacional, simultaneamente um grave problema de justiça ambiental e justiça social. Acresce que tanto as agressões como a desigualdade e a pobreza, pela sua amplitude, nos colocam a todos, cidadãos do mundo, praticamente face a face e à mercê de outras tantas mutações de vírus ainda mais agressivas. 

Estamos, assim, no limiar de uma nova fronteira civilizacional que a covid-19 apenas veio revelar em toda a sua extensão. Vejamos alguns dos traços mais relevantes desta transição em curso:

  • É fundamental, mais do que nunca, um novo multilateralismo, para uma globalização regulada e uma governação multiníveis reforçada, que nos prepare para as grandes transições globais em que estamos envolvidos;
  • É fundamental, muito em especial, uma organização mundial com poderes reforçados para o combate às alterações climáticas (Acordo de Paris), a transição energética e a formação das comunidades multirrisco, de acordo com os princípios mais elementares da justiça ambiental;
  • É fundamental estabelecer uma nova ordem jurídico-política para a economia digital e uma proteção adicional para os trabalhadores em consequência das profundas alterações introduzidas nos mercados de trabalho, de acordo com os princípios mais elementares da justiça social;
  • É fundamental um outro contrato de solidariedade geracional para lidar com o inverno demográfico, uma outra sociabilidade para as relações entre as gerações mais jovens, as gerações em idade ativa e as gerações dos mais idosos, independentemente da sua condição de vida;
  • É fundamental estar atento aos continentes menos desenvolvidos e à condição humana irrecusável dos seus cidadãos, às migrações e aos refugiados, pois é um imperativo de humanidade salvaguardar os seus direitos fundamentais, sob pena de eles nos devolveram todos os seus males em forma muita mais agravada;
  • É fundamental consagrar uma verdadeira política de cidades, que as cidades inteligentes e criativas sejam não apenas uma simples máquina digital ao serviço de uma certa ideia “sobremoderna” de cidade, mas, também, um instrumento de solidariedade social e que, dessa política de cidades, faça parte uma ajuda internacional às redes de cidades pequenas e médias como instrumento fundamental de mutualização de bens e serviços comuns nos países mais pobres e em desenvolvimento;
  • É fundamental que, em todos os casos, possamos salvaguardar o projeto europeu, a sua legitimidade política mais consubstancial, que não deixemos balcanizar a política europeia, pois é o único ator da comunidade internacional que pode, ainda, jogar nos vários tabuleiros que acabámos de enunciar.

A perspetiva europeia da política de condicionalidade

Com efeito, para lá de todas as eventuais sequelas, em 2021 o trio europeu das presidências deveria estar em condições de preparar um documento de orientação pós-pandemia sobre aspetos politicamente determinantes para a definição da condicionalidade europeia que acompanhará a execução do semestre europeu e dos programas nacionais de reformas (PNR) ao longo da década. E, mais relevante ainda, uma política de condicionalidade que promova as grandes opções da União Europeia – o pacto ecológico, a transição digital, a reindustrialização, o mercado único de capitais, o pilar social europeu, os interesses e os valores da Europa no mundo – e não uma mera condicionalidade instrumental à maneira do pacto de estabilidade e crescimento, do tratado orçamental e do semestre europeu.

Nesta linha de orientação, de uma condicionalidade mais estrutural e menos instrumental, as novas regras de oiro seriam relativas, em primeira instância, às reformas de fundo em cada país e aos respetivos programas nacionais de reforma (PNR), como exemplo de boa administração dos programas europeus de financiamento e, em segunda instância, como objetivos instrumentais de 2.º grau, alguns critérios e regras de boas práticas em matéria de execução orçamental e financeira.

Assim sendo, no plano europeu, o guião para a nova política de condicionalidade europeia pós-pandemia deveria levar em linha de conta as matérias seguintes:

  • É preciso enquadrar devidamente as alterações à política de concorrência, sobretudo as ajudas de Estado, tendo em vista o apoio a uma política equitativa de reindustrialização europeia e a formação de alguns “campeões europeus”;
  • No mesmo sentido, é preciso enquadrar devidamente as alterações à política de harmonização fiscal europeia, pois sabemos que a política fiscal é usada como instrumento de incentivo discriminatório à economia;
  • É preciso enquadrar devidamente as alterações de política orçamental, em especial os procedimentos por défices excessivos e os ritmos de amortização da dívida pública, tal como decorrem da execução dos programas europeus de financiamento;
  • É preciso enquadrar devidamente as alterações de política monetária, em especial em matéria de inflação e compra de ativos por parte do BCE, sem esquecer a situação e as condições de capitalização do sistema bancário europeu no pós-pandemia;
  • É preciso enquadrar devidamente  a nova política financeira, não apenas em termos de mercado único de capitais, mas, também, de emissão de nova dívida europeia conjunta tendo em vista, justamente, esta nova política de condicionalidade estrutural;
  • Finalmente, como síntese da política de condicionalidade, é preciso enquadrar devidamente a quadratura financeira da União Europeia na próxima década entre novos recursos próprios, transferências dos Estados-membros, mutualização de dívida conjunta e financiamento monetário (BCE) e procurar, em cada momento, o ponto de equilíbrio mais apropriado.

E porquê antecipar estas linhas de orientação fundamentais para a política de condicionalidade europeia pós-pandemia? Em primeiro lugar, para impedir uma “recuperação assimétrica” e uma divergência ainda maior entre Estados-membros; em segundo lugar, para melhorar a qualidade e a consistência das propostas de reforma estrutural (PNR) dos Estados-membros e a sua compatibilização entre Estados e regiões; finalmente, porque antecipar a política de condicionalidade significa ganhar margem de liberdade política para a intensa negociação institucional que sempre se seguirá.

A condicionalidade vista pela perspetiva portuguesa

Nesta linha de pensamento, há um requisito fundamental que deveremos observar, qual seja, o de conseguir uma correlação positiva entre taxa de crescimento do PIB e taxa de execução do PNR, na exata medida em que uma taxa de crescimento monótono da economia portuguesa entre 1% e 2% nos primeiros anos do período de recuperação não alavancará suficientemente o investimento e, portanto, a execução do PNR para os anos seguintes.

De resto, seria muito conveniente para Portugal que até ao final desta legislatura (2023), que é, também, o período para executar o atual programa Portugal 2020, a condicionalidade europeia continuasse suspensa em matéria de pacto de estabilidade e crescimento e disposições do tratado orçamental, de modo a executar com sucesso não apenas o atual QFP 2020 (regra de n+3) até 2023, mas, também, o QFP 2021-2027 e o Programa de Recuperação 2030. Assim, os próximos três anos seriam cruciais para estabilizar e recuperar o país e, dessa forma, iniciar um crescimento virtuoso e não apenas um crescimento monótono. Neste sentido, a preparação rigorosa dos orçamentos do Estado para 2021 e 2022 terá uma importância transcendente, pois concentra e racionaliza nos primeiros dois anos todo o esforço de alavancagem do investimento que se seguirá, não obstante a incerteza que ainda paira sobre os termos do futuro “acordo de parceria” do QFP de Portugal para 2021-2027.

Na melhor das hipóteses, tudo se resolverá favoravelmente durante a presidência alemã e, se assim for, Portugal terá uma presidência semestral relativamente tranquila. Na pior das hipóteses, todos os problemas transitam para a presidência portuguesa que, assim, se encontrará sobrecarregada e, provavelmente, incapaz de levar a bom porto uma tarefa tão exigente em apenas seis meses. Porém, seja qual for a situação no dia 1 de janeiro de 2021, a participação no trio das presidências permitirá avaliar, antecipar e programar com tempo as tarefas a realizar durante um período de, pelo menos, 18 meses.

Um alerta à navegação para o desenho do futuro sistema operativo dos três programas em execução, QFP 2020 (n+3), Programa de Recuperação e Programa de Reformas QFP 2027. É muito provável que durante a presidência portuguesa estejam em fase de produção os regulamentos operacionais dos vários programas estruturais e coesão. Cuidado, portanto, com o labirinto de processos e procedimentos institucionais e administrativos em redor de tantos instrumentos de estabilização, recuperação e reforma e uma especial atenção ao algoritmo europeu da política de condicionalidade. Uma palavra final para um verdadeiro artista português, o Banco Português de Fomento. À sua volta, tudo pode acontecer.

Notas Finais

A primeira para referir o “paradoxo da transformação digital” e o duplo movimento nas trocas internacionais. De um lado, estarão as cadeias de valor que intensificam a sua globalização, do outro, as cadeias que promovem a sua relocalização e reindustrialização, pois a automação industrial e a inteligência artificial permitirão recuperar custos de produção significativos que anteriormente justificaram a sua deslocalização para o sudeste asiático.

A segunda nota diz respeito às comunidades de risco e à necessidade de uma estratégia especifica para o risco global que só a União Europeia pode protagonizar. Basta ver a tipologia do World Economic Forum dos riscos globais para percebermos quão perto estamos da ocorrência de graves acontecimentos multirrisco. Nenhum Estado-nação estará em condições de enfrentar sozinho as consequências de uma ocorrência multirrisco, como, de resto, fica sobejamente comprovado com a covid-19.

A terceira nota diz respeito à natureza e alcance da política de condicionalidade europeia. Queremos uma União Política de valores e princípios e respeito pelo Estado de direito democrático como “condição incondicional”, onde se conta o respeito pelo artigo 7.º dos tratados europeus? Ou uma União de geometria variável com uma condicionalidade para cada nível de adesão, materializada, por exemplo, em várias cooperações estruturadas reforçadas? Ou uma União meramente instrumental e de carácter intergovernamental, um simples mercado único para gerar valor económico para cada Estado-membro? E enquanto aguardamos pela próxima revisão dos tratados, vamos facilitar e abrir a porta a mais saídas da União dando sequência ao precedente britânico?

Por todas as razões apontadas, não tenho dúvidas de que as opções tomadas em matéria de política de condicionalidade europeia marcarão o rumo a seguir pela União Europeia, seja no alcance da sua condicionalidade macroeconómica a quadratura financeira entre novos recursos próprios, transferências dos Estados-membros, mutualização de dívida conjunta e financiamento monetário (BCE) – ou na natureza e alcance da sua condicionalidade política como resulta da aplicação do artigo 7.º dos tratados. Neste caso, em particular, não me parecem aceitáveis algumas soluções já propostas, a saber, a separação dos dossiers do quadro financeiro plurianual (QFP) e do programa de resiliência e recuperação (PRR), um orçamento europeu a funcionar em duodécimos, um acordo intergovernamental para aprovar uma cooperação reforçada sem a presença dos dois Estados contestatários ou uma declaração especifica de implementação do mecanismo do Estado de direito por parte dos mesmos Estados.

Estamos, mais uma vez, numa verdadeira encruzilhada. Sugiro, por isso, que acompanhemos de perto o Conselho Europeu de 10 e 11 de dezembro próximo. 

O autor escreve segundo o novo acordo ortográfico