Opinião

Como pensar a reforma do sistema público de pensões

Com a reforma da Segurança Social de novo na agenda política, apresentamos os princípios que entendemos que devem norteá-la.

Com a recente divulgação, pela Fundação Francisco Manuel dos Santos, do estudo Sustentabilidade do Sistema de Pensões Português, coordenado por Amílcar Moreira, a reforma da Segurança Social está de novo na agenda política. Um dos méritos deste trabalho é o de reacender o debate em Portugal sobre o tema, com a desejada ênfase mais no técnico do que no ideológico. Com tantos assuntos que ocupam a governação do dia-a-dia, em particular num ano de eleições, é muitas vezes fácil perdermos de vista aqueles problemas crónicos que, por mais graves que sejam, não exigem uma resposta imediata.

Sendo a sustentabilidade financeira e social do sistema público de pensões em Portugal precisamente um desses problemas crónicos, e num momento em que se fala novamente dele nos meios de comunicação social, apresentamos os princípios que entendemos que devem nortear esta reforma. São ideias para enquadrar o que entendemos ser os mais determinantes termos do debate. É uma mensagem que se destina primordialmente aos agentes políticos, para que mais rapidamente se encontre uma solução duradoura.

O primeiro grupo de três ideias incide sobre como a questão de como o sistema deve ser. Trata-se de princípios que devem orientar a reforma do sistema e, portanto, enquadrar qualquer debate sobre a matéria.

1. Justiça intergeracional. Todas as gerações devem ter direito a uma pensão paga por um sistema de seguro público que protege contra riscos que o mercado não cobre. Para aceder a tal oportunidade, o sistema tem de ser financeiramente sustentável, i.e., tem de poder perdurar por tempo indeterminado, sem que para isso sejam necessários quaisquer ajustamentos, quer do lado da receita, quer do lado da despesa. Neste âmbito, se mais cedo ou mais tarde for necessário uma transferência extraordinária do Orçamento do Estado, aumentar impostos ou contribuições, ou reduzir ou adiar o pagamento de pensões, esse sistema, como está, não é sustentável financeiramente. Dito por outras palavras, não se aguenta pelas suas próprias pernas.

2. Abrangência. Na prática, porque ainda há muitos beneficiários que chegam à idade de reforma com carreiras fracamente contributivas, a distinção entre pensões de origem contributiva e não contributiva é difícil de fazer, o que torna a rigorosa quantificação do chamado Regime Previdencial num exercício algo artificial. Por este motivo, uma análise de sustentabilidade financeira não se pode limitar a este perímetro. De uma forma ou de outra, todas as pensões públicas – independentemente da sua natureza – são pagas pelo Orçamento do Estado. Dito por outras palavras, temos de adotar uma perspetiva de contas públicas consolidadas, mesmo que isso implique reconhecer que os títulos de dívida pública portuguesa que o Fundo de Estabilização da Segurança Social detém não representam poupança pública.

3. Simplicidade e transparência. Um sistema como o nosso, com todas as exceções e cláusulas de salvaguarda que figuram na lei, já é complexo. Para isso, basta ver como se calcula a taxa de formação de uma pensão, ou quantas décadas teremos de esperar para que toda a carreira contributiva seja usada. Um sistema complexo não só acarreta custos administrativos e lesa o regular funcionamento da economia, como ainda pode vir a ser injusto porque dele beneficiam os que mais recursos têm para se informar sobre os meandros da lei. Neste sentido, transitar para um modelo Sueco só iria agravar desnecessariamente a complexidade.

As restantes quatro ideias que apresentamos referem-se a questões sobre como devem ser os procedimentos, i.e., procura-se identificar o que são boas práticas, quando o objetivo é zelar pelo bom funcionamento de um sistema público de pensões, sujeito a mudanças estruturais do seu contexto.

4. Dizer não à complacência. Entre 2000 e 2015, a despesa pública com pensões em Portugal, expressa como percentagem do PIB, aumentou quase 4,9 pontos percentuais. Este foi um dos cinco maiores aumentos na UE27. Como todos se lembram, foi na primeira metade deste período que sucessivos governos aprovaram várias medidas de reforma do sistema, com vista à sua sustentabilidade financeira pelo menos até meados de 2040. Ora, se o inverno demográfico ainda agora começou, torna-se evidente a urgência não só de a acompanhar regularmente e mais de perto, mas também e, sobretudo, de agir, enquanto ainda há tempo. É tempo de reconhecer que a tão elogiada reforma de 2006 simplesmente não chega. 

5. Prudência. Que a economia portuguesa apresenta há longa data um conjunto de desafios estruturais, não é novidade para ninguém. Por mais que ambicionemos e nos esforcemos para ter uma produtividade alemã e salários a condizer, essa não pode ser uma perspetiva macroeconómica que damos como certa para as próximas décadas. O otimismo aqui é sinónimo de imobilismo, e isso pode ser fatal. Portugal está a envelhecer rapidamente, e não estamos minimamente preparados, nem nas pensões, nem na saúde, nem nos cuidados a idosos, e ainda menos na atividade económica. A população ativa vai encolher em mais de um terço e, com ela, o número de contribuintes que dão suporte ao Estado Social. E, mesmo que existam décadas de crescimento económico inesperado, a sustentabilidade financeira do sistema não estará garantida, porque muitos entendem que tem implícita uma taxa interna de rendibilidade que é excessiva.

6. Consistência interna dos pressupostos. Um sistema público de pensões não é uma ilha, desligada do resto do mundo. É algo que afeta e é afetado por fatores como, por exemplo, a demografia e o funcionamento do mercado de trabalho. Na melhor das hipóteses, as políticas públicas criam as condições para que as pessoas façam parte da solução em vez do problema. Isso quer dizer que os resultados que um governante pretende obter não se decretam. Dependem, sim, do comportamento livre dos governados. Neste âmbito, qualquer exercício prospetivo das contas de um sistema público de pensões tem de incorporar de forma minimamente realista essas reações comportamentais. Por exemplo, não se pode simplesmente assumir que um aumento da TSU ou um aumento em três anos da idade estatutária de reforma que dá acesso a uma pensão de velhice não terá qualquer efeito, nem sobre o emprego, nem sobre os salários. Uma economia adapta-se e reage, sempre!

7. Separação de poderes e especialização. Por fim, não é a um técnico que compete sugerir como um sistema público de pensões deve ser reformado. A este compete apenas apresentar ao político em funções um menu de escolhas difíceis. Reformar um sistema público de pensões implica decidir quem deverá sofrer com o ajustamento que se impõe. Dito de outra forma, todas e quaisquer medidas corretivas são redistributivas, intra- e inter-geracionalmente e, por essa razão, são da exclusiva competência e responsabilidade dos agentes políticos. Serão eles – e não os técnicos, por mais clarividentes ou incompetentes que possam ser – os que serão julgados quanto à suficiência e à regularidade das suas pensões públicas aquando da velhice.

Concluímos este artigo com um apelo: que a comunidade de cientistas sociais em Portugal trabalhe em estreita colaboração uns com os outros, e que as instituições guardiãs dos registos administrativos dos beneficiários disponibilizem os dados necessários. Para que, de uma vez por todas, encontremos as soluções técnicas e políticas que todos procuramos.

PS: Os autores deste artigo de opinião trabalham juntos há duas décadas em questões relativas ao sistema público de pensões, como ilustrado no livro A Reforma das Pensões em Portugal: Uma Análise de Equilíbrio Geral Dinâmico, publicado em 2007 pela Fundação Luso-Americana para o Desenvolvimento.

Os autores escrevem segundo o novo Acordo Ortográfico