Opinião

Pensões e redistribuição de rendimento – o que nos falta conhecer?

Uma discussão mais informada sobre os caminhos do sistema público de pensões deverá ter em conta a redistribuição de rendimento, inter e intrageracional, das pensões.

O debate sobre a sustentabilidade, ou falta dela, do sistema público de pensões surge com alguma periodicidade em Portugal. A preocupação com a capacidade de pagamento das pensões surge normalmente acompanhada de informação sobre os descontos recolhidos num ano (feitos pelo trabalhador e pela entidade patronal) e as pensões que têm de ser pagas nesse mesmo ano. O sistema público de pensões português baseia-se numa lógica de repartição, ou seja, as pensões de um ano são pagas com os descontos feitos nesse mesmo ano. A definição da pensão (de uns) e da contribuição (de outros) não se encontra construída de forma a que haja naturalmente equilíbrio.

Se a população crescer e se os salários sobre os quais incidem os descontos também crescerem por aumentos de produtividade, vai sendo possível acomodar necessidades crescentes de fundos para pagar as pensões prometidas. Mas num contexto de redução da população em idade ativa e de fraco crescimento económico, é preciso então encontrar mecanismos de equilíbrio. Existem, numa perspetiva de longo prazo, três grandes formas de colmatar a diferença entre descontos recolhidos e pagamentos de pensões a realizar: aumentar os descontos para conseguir cobrir as expectativas de pensões a pagar, reduzir o valor das pensões, ou realizar transferências do Orçamento do Estado para o pagamento de pensões.

Face aos valores atuais da contribuição do trabalhador e da contribuição da entidade patronal, dificilmente se pode conceber aumentar qualquer um deles de forma significativa. A redução dos valores das pensões já tem sido realizada desde a última grande reforma do sistema de Segurança Social, através da introdução do fator de sustentabilidade e da alteração dos “parâmetros do sistema” pelos vários governos (p. ex., idade de reforma). O terceiro caminho, justificar transferências adicionais do Orçamento do Estado, tem sido menos discutido, embora tenha sido feito nos últimos anos  — sobretudo, mas não só, nos anos em que o impacto da recessão no emprego foi maior.

As pensões incluídas no chamado “sistema de proteção social de cidadania” têm objetivos de política social assumidos e, enquanto tal, são financiadas pelas receitas gerais do Orçamento do Estado. Contudo, se também as pensões contributivas, do sistema previdencial — ou seja, as pensões “prometidas” com base nos descontos anteriores — incorporarem algum elemento de redistribuição, ou seja, de política social, deliberado ou não, então se os descontos atuais igualarem as pensões pagas no presente, significa que essa componente de redistribuição estaria a ser paga por alguns (os trabalhadores ativos) e não por toda a sociedade.

Este aspeto faz com que seja relevante perguntar qual é o valor de subsídio (redistributivo) implícito nas pensões em pagamento, face ao valor, atualizado para os dias de hoje, dos descontos acumulados e face aos gastos esperados com essas pensões em função da esperança de vida dos pensionistas. Esse cálculo permite perceber elementos importantes. Primeiro, se o sistema de pensões estiver feito de tal forma que os pensionistas no seu conjunto recebem um subsídio líquido (podendo coexistir, casos de pensionistas que recebem “a menos” e pensionistas que recebem “a mais”), então o sistema de pensões realiza uma transferência entre gerações que pode ser, ou não, desejável e justa. Segundo, se o subsídio implícito for maior nas pensões de valor mais elevado, a redistribuição realizada agrava a desigualdade de rendimento, o que não corresponde aos objetivos habituais das políticas sociais. Terceiro, se houver, em termos globais, um subsídio implícito aos atuais e futuros pensionistas, então deverá ser clara a contabilidade geracional do financiamento desse subsídio: que parte é paga apenas pelos atuais trabalhadores (descontos próprios e das entidades patronais) e que parte é paga pela sociedade como um todo, via transferências do Orçamento do Estado.

As regras de determinação do valor das pensões em Portugal fazem com que não seja possível excluir que os descontos de um trabalhador sejam insuficientes para pagar a sua pensão. Isto é, uma situação em que o valor acumulado das respetivas contribuições, acrescido do que seria o rendimento que em condições normais se poderia obter com uma poupança equivalente ao longo do tempo, seja em geral inferior, ou mesmo muito abaixo, ao valor necessário para financiar uma pensão de valor semelhante à remuneração do trabalhador que deu origem a esses descontos.

Num exemplo fictício muito simples, se um trabalhador ganhar 1500 euros por mês, durante 45 anos de trabalho (dos 21 aos 66 anos), e todos os descontos de Segurança Social (do trabalhador e da entidade patronal) forem aplicados num fundo para garantir a sua pensão, a uma taxa de juro de 2%, no momento de reforma, se for esperado que viva ainda mais 20 anos, a pensão que esgotaria esse fundo acumulado seria de 726 euros, ou seja, apenas 48,4% da remuneração pré-reforma. Na realidade, o cálculo da pensão envolve mais fatores, e a carreira profissional poderá ter, ou não, períodos de desemprego, e também salários crescentes ao longo do tempo. Mas esses elementos adicionais, incluindo os impostos aplicáveis, não alteram o essencial: apenas os descontos associados ao salário de um trabalhador, se fossem apenas aplicados em construir um fundo para depois pagar a pensão, poderiam levar a pensões (muito?) mais baixas do que as atuais. Como é razoável admitir que pagar apenas as pensões actuarialmente equivalentes aos descontos realizados a partir do salário de um trabalhador estará abaixo, em muitos casos, do que será considerado socialmente justo, conhecer estes valores é crucial para perceber que opções estão a ser tomadas nesta redistribuição.

Por estes motivos, uma discussão mais informada sobre os caminhos do sistema público de pensões deverá ter em conta este elemento de redistribuição de rendimento, inter e intrageracional, das pensões.

A dificuldade principal em que se obtenha essa compreensão não é técnica, pois os conceitos e métricas necessárias a essa contabilidade geracional existem. A razão para se não fazer estes cálculos fundamentais à discussão pública informada sobre as pensões está em não haver disponibilidade, política, deste e de anteriores governos para ou realizar esses cálculos e divulgá-los, ou permitir o acesso aos dados, devidamente anonimizados, dos historiais contributivos e de benefícios da Segurança Social e da Caixa Geral de Aposentações, que permitam a construção desse conhecimento. Mas sem esta, e outra informação ao nível dos impactos individuais, as opções sobre os caminhos de evolução sistema público de pensões poderão facilmente originar resultados não pretendidos em termos de redistribuição, e que nem sequer chegam a ser conhecidos.
É tempo de passar a conhecer a redistribuição de rendimento implícita nas pensões, para que melhores decisões públicas possam ser tomadas.

O leitor interessado nestas questões poderá consultar o IPP Policy Paper 12 (“Critérios de avaliação dos sistemas de pensões”), publicado hoje e disponível gratuitamente em ipp-jcs.org, que se enquadra no âmbito do projeto Um Sistema de Pensões para o Futuro com o apoio da Fundação Calouste Gulbenkian.