Economia deixou o Governo alargar um pouco o cinto

Sem qualquer pressão de Bruxelas no horizonte, o Governo aponta para novos mínimos no défice, cumpre os mínimos exigidos pelas regras europeias e oferece à esquerda várias das medidas pedidas.

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Nuno Ferreira Santos
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Luís Afonso

Aproveitando a melhoria registada na economia nos últimos meses e optando por dar a Bruxelas não mais do que aquilo que já tinha prometido no início do ano, o Governo apresentou esta sexta-feira ao fim da noite um orçamento que, no rescaldo das eleições autárquicas, lhe pode garantir mais algum tempo de relação pacífica com os partidos à sua esquerda, ao mesmo tempo que volta a bater novos mínimos no défice.

Apesar de as previsões para o crescimento económico serem agora bem mais favoráveis do que eram há seis meses atrás, a proposta de Orçamento do Estado (OE) para 2018 continua a apontar para um défice público de 1% no próximo ano, depois de 1,4% este ano (que contitui uma melhoria ligeira face aos 1,5% antes previstos). E apesar de a queda da dívida pública até ser maior do que o esperado, é evidente que a melhoria da conjuntura foi aproveitada, não para acelerar o ritmo de consolidação orçamental planeado, como poderia desejar Bruxelas, mas para alargar, de forma moderada, um pouco mais o cinto que tem vindo a limitar as finanças públicas portuguesas nos últimos anos. O Governo permite-se a si próprio uma ligeira aceleração do ritmo de crescimento da despesa, uma redução da carga fiscal e um trajecto menos agressivo para o excedente orçamental primário.

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Os números dão conta de uma diferença de tom notória entre a proposta de orçamento apresentada há um ano, e a que agora chegou ao Parlamento. No OE 2017, a redução que era projectada para o défice era de 0,8 pontos percentuais, o crescimento antecipado para a despesa de 2,1% e a despesa corrente primária (excluindo juros) subia apenas 1,4%. A carga fiscal mantinha-se estável. O excedente orçamental primário passava de 2,2% para 2,7% do PIB, uma subida de 0,5 pontos.

Agora, depois de se verificar que nem todas as metas definidas para 2017 se cumpriram, aponta-se no OE 2018 uma redução do défice de 0,4 pontos percentuais, um crescimento da despesa total de 2,9% e uma subida da despesa corrente primária de 2,7%. A carga fiscal (medida pelo peso dos impostos e das contribuições sociais no PIB) cai 0,2 pontos percentuais do PIB face a 2017. E o excedente orçamental primário sobe da nova estimativa de 2,5% em 2017 para 2,7% em 2018. No Programa de Estabilidade de Abril, previa-se que este indicador pudesse chegar aos 3% em 2018, valor muito criticado à esquerda do Governo por ser excessivo e contraproducente para a economia.

Não é surpreendente esta diferença entre os dois exercícios orçamentais do Governo liderado por António Costa. Se no OE 2017, as cedências do Executivo face aos partidos à sua esquerda tinham sido muito limitadas (cumprindo-se essencialmente aquilo que tinha ficado estabelecido no acordo de governação assinado no arranque da legislatura), agora, no OE 2018, é bastante evidente o papel decisivo que as pretensões de Bloco de Esquerda e PCP tiveram na proposta final apresentada pelo executivo.

Olhando para aquilo que era planeado pelo Governo em Abril, no Programa de Estabilidade que entregou então em Bruxelas, e o que acabou por ser inscrito na proposta de OE após o demorado processo de negociação que decorreu no Parlamento, há várias medidas que foram agora acolhida e que têm um impacto orçamental mais negativo.

No IRS, o desagravamento registado nos escalões mais baixos de rendimento vão conduzir a uma perda de receita de 230 milhões de euros, diz a proposta de OE, quando em Maio se apontava para 200 milhões de euros.

As progressões nas carreiras da Função Pública afinal vão já estar descongeladas no arranque de 2020, não demorando os quatro anos inicialmente previstos. O efeito líquido (incluindo o impacto positivo no IRS e contribuições para a Segurança Social) estimado para 2018 é de 211 milhões de euros, quando em Abril apenas se apontava para 141 milhões.

As pensões terão um aumento extraordinário com um impacto orçamental estimado em 154 milhões de euros, um valor que é mais do dobro do registado este ano. E há ainda outras medidas, como a integração de professores nos quadros, cujo impacto orçamental, em conjunto, pode também ser relevante.

Não é difícil perceber porque é que agora o Governo teve mais espaço de manobra. Em Outubro de 2016, quando apresentou a proposta de OE para 2017, o executivo estava sob forte pressão de Bruxelas, dos mercados e da própria economia. A ameaça de um endurecimento do Procedimento por Défice Excessivo por parte da Comissão Europeia estava ainda em cima da mesa, os mercados temiam que a DBRS retirasse ao país o seu único rating acima de lixo e os números conhecidos para a economia mostravam uma primeira metade do ano com um crescimento incipiente de apenas 1%. O Governo estava sob pressão para apresentar um OE com avanços nas metas orçamentais em cenário de baixo crescimento.

Agora, qualquer cenário de pressão vinda de Bruxelas perdeu credibilidade, as taxas de juro da dívida caíram para próximo de 2%, a Standard & Poor’s passou também a atribuir um rating acima de lixo e, mais importante que tudo, a economia está a crescer a um ritmo elevado, de 2,9% na primeira metade deste ano.

O Governo parte para este orçamento com a perspectiva de manutenção durante o próximo ano de um ritmo de crescimento saudável da economia. Depois de 2,6% este ano, espera uma variação do PIB de 2,2% no próximo, uma previsão que Conselho das Finanças Públicas, no parecer que faz ao cenário macroeconómico do OE, aceita, dizendo que “se enquadro num cenário mais provável para a economia portuguesa”. E com isso, o Governo ficou nas mãos com uma ajuda muito significativa da conjuntura económica com que não podia contar há seis atrás, quando entregou os seus planos orçamentais até 2021 a Bruxelas. Uma margem que, de acordo com os números do Conselho das Finanças Públicas, pode ascender a 1000 milhões de euros. Uma benesse a que se deve acrescentar ainda o facto de a despesa com juros da dívida cair 443 milhões de euros este ano e os dividendos distribuídos pelo Banco de Portugal aumentarem 148 milhões de euros.

Ainda assim, no meio desta combinação de factores positivos, não faltam trunfos ao Governo para apresentar em Bruxelas, se de alguma forma as suas opções forem colocadas em causa.

Em primeiro lugar, o historial até agora perfeito de cumprimento das metas orçamentais, que lhe dá credibilidade na hora de apresentar as suas novas projecções, nomeadamente quando elas apontam para um novo mínimo para o valor do défice dos últimos 43 anos.

Depois, há a evolução prevista para a dívida pública. A descida estimada do rácio da dívida no PIB de 130,1% em 2016 para 126,2% em 2017 e 123,5% em 2018, o que, não só cumpre as regras orçamentais europeias, como representa um dos ciclos de melhoria deste indicador em Portugal das últimas décadas, sendo que, se for confirmado, será realizado num cenário em que não se beneficiou de receitas de privatizações.

Há ainda a previsão para o défice estrutural (o défice que retira da análise as medidas extraordinárias e o efeito da conjuntura). O método de cálculo seguido neste indicador parece agora beneficiar o Governo, já que, apesar da descida programada para o défice nominal ser a mesma num cenário em que a economia cresce mais, a redução prevista para o défice estrutural  é de 0,5 pontos percentuais, cumprindo as regras orçamentais europeias. O facto de o PIB potencial da economia ter também sido revisto em alta é uma das explicações para este resultado.

E, na apresentação do documento, realizada já depois da meia-noite no Ministério das Finanças, Mário Centeno garantiu que a proposta de OE nada tem de eleitoralista. "Este é o orçamento de 2018, não é eleitoralista. Tem uma noção de continuidade, de rigor, de redução do défice público, de forte redução da dívida pública" e "é com essa responsabilidade de construir um instrumento de política económica que o fizemos", sublinhou.