Opinião

Transferências orçamentais: “Don’t ask, don’t tell”?

Com frequência somos relembrados que a União Europeia (e a zona euro) não é uma união de transferências orçamentais. Não é, de facto, mas deveria ser!

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Reuters/KAI PFAFFENBACH

Em todos os países desenvolvidos – uniões monetárias, pois possuem uma única moeda no seu território – existem transferências orçamentais significativas, nomeadamente dos cidadãos mais ricos para os mais pobres, através dos impostos sobre rendimento e património e contribuições para a segurança social. Mas também pela forma como o Estado define e presta os serviços públicos e realiza o investimento público, beneficiando proporcionalmente mais os cidadãos com menores rendimentos e património, embora introduzindo igualmente distorções, por exemplo, ao concentrar muitos desses serviços públicos e investimento nas capitais dos respectivos países.

Ou seja, uma dimensão importante da política macroeconómica das economias desenvolvidas – a política redistributiva – é baseada em transferências orçamentais (pensões, subsídios de desemprego, etc) que representam uma significativa percentagem dos respectivos orçamentos nacionais, ou na forma de serviços públicos e de investimento público em infra-estruturas.

Uma União com, no melhor dos casos, transferências orçamentais negligenciáveis

O Orçamento da União Europeia (UE) representa menos de 1% do rendimento nacional bruto dos ainda 28 países da União Europeia (137 mil milhões de euros, em 2017).

De forma simplificada, as receitas do Orçamento da UE dependem essencialmente de quatro fontes: taxas aduaneiras europeias (recursos próprios tradicionais); cerca de 0,3% das receitas harmonizadas de IVA de cada país membro; cerca de 0,7% do rendimento nacional bruto de cada país membro (que representa o grosso das receitas do Orçamento da UE, quase 70% do total); e outras receitas, nomeadamente, as provenientes de deduções aos salários dos funcionários da UE e de multas.

Aproximadamente 2/3 do Orçamento da UE era pago pelos cinco maiores países. Alguns países são contribuintes líquidos, outros são beneficiários líquidos.

De destacar que as contribuições ou benefícios líquidos, estimados para cada país, são muito reduzidos quando comparados com a dimensão da economia desse país. Por exemplo, estima-se que Portugal tenha tido em 2016 um benefício líquido equivalente a 0,84% do PIB. E no caso da Alemanha, a contribuição líquida em 2016 é estimada em 0,58% do respectivo PIB.

Acresce que a forma como são estimadas as contribuições ou benefícios líquidos de cada país-membro é insatisfatória.

Por exemplo, na União Europeia, a tributação do rendimento sobre pessoas e empresas faz-se de acordo com a residência para efeitos fiscais. Dessa regra resulta, em particular, que algumas empresas multinacionais não paguem impostos sobre os lucros nos países-membros onde esses lucros são gerados. Assuma-se que não existia essa regra na UE e que as empresas teriam de pagar os impostos nos países onde geram os lucros. Considere-se o caso de uma empresa sediada na Irlanda que, de acordo com a legislação europeia desde que sejam cumpridos certos critérios, paga os impostos sobre os lucros gerados em Portugal nesse país. O efeito da regra europeia é equivalente ao que resultaria se a autoridade tributária portuguesa cobrasse os impostos sobre os lucros dessa empresa, obtidos em território português, e os transferisse para a autoridade tributária da Irlanda. Se as contribuições líquidas fossem estimadas ajustando este tipo de efeitos, no caso concreto deste exemplo, o contributo líquido de Portugal, para o Orçamento da UE, seria superior e o da Irlanda seria inferior.

Ou seja, a forma do cálculo das contribuições ou benefícios líquidos de cada país membro da União seria diferente. Algo similar se passa com o imposto sobre o rendimento singular, nomeadamente, o regime para pensionistas estrangeiros criado em Portugal, que beneficia Portugal e os contribuintes (pensionistas estrangeiros) que dele beneficiam em prejuízo de receitas fiscais dos países de origem desses contribuintes.

Navegação às cegas

Ou seja, as estimativas das contribuições líquidas de cada país membro são baseadas em análises simplistas. A realidade é mais complexa. Tanto quanto o autor tem conhecimento, não existem estatísticas fiáveis sobre a dimensão das transferências orçamentais entre países-membros.

Sendo assim, não é claro que os países-membros que se julga serem actualmente beneficiários líquidos de diminutas transferências orçamentais do Orçamento da União Europeia o sejam na realidade. Se ajustados ao tipo de efeitos acima referidos podem até ser contribuintes líquidos.

A União Europeia, tal como foi desenhada, não é de facto uma União de transferências orçamentais. Na política redistributiva, dimensão tão importante da política macroeconómica, só se sabe que, no melhor dos casos, essas transferências serão negligenciáveis, no pior, regressivas e adversas.

Espantoso que na maior economia do mundo o obscurantismo prevaleça

Não será por acaso que dispomos de insuficiente informação no que diz respeito às transferências orçamentais, i.e., à política redistributiva da União Europeia, parente pobre da política macroeconómica porque controversa e porque, de facto, divide os seus cidadãos.

A política orçamental analisada e discutida – quer a nível da União Europeia, quer mesmo a nível de cada país-membro – tende a enfatizar a política no seu todo, na óptica de gestão da procura agregada, ou, numa perspectiva contabilística, tende a focar-se na dimensão do défice, ou ainda no peso do Estado na economia.

Uma zona euro com personalidade bipolar

Por um lado, na zona euro, ocorrem transferências orçamentais muito significativas em cada país-membro por via do respectivo orçamento nacional, acompanhadas de transferências orçamentais muito diminutas, entre países-membros, através do Orçamento da UE. Por outro lado, verifica-se que, o processo de construção da zona euro visa uma integração crescente entre economias, i.e. de trocas comerciais, financeiras e outras entre os países-membros.

Mas a política orçamental europeia não reflecte nem acompanha, essa evolução. Dir-se-ia mesmo que a trava!

Ou seja, os fluxos financeiros públicos (receitas fiscais, despesa pública, investimento público, transferências públicas) ocorrem dentro de países, mas pretende-se que a actividade económica real se organize fundamentalmente entre países.

Em consequência, em termos orçamentais e económicos, a zona euro (e, de forma similar, a União Europeia) tem uma personalidade algo bipolar, em que está constantemente a dizer-se a si mesmo (isto é, à economia e às pessoas), “faz o que eu digo, não faças o que eu faço!”

Esta inconsistência política da UE cria “fricções” e terá custos económicos significativos. Os fluxos financeiros com o sector público têm de ter correspondência em fluxos reais. Como esses fluxos financeiros públicos são sobretudo domésticos, as economias teriam de se estruturar de forma, fundamentalmente, nacional de modo a dar resposta a essas ordens orçamentais impostas pelos respectivos governos. Contudo, o mercado interno europeu e as regras da concorrência europeia forçam as economias a estruturarem-se de forma transnacional e europeia, nomeadamente, procurando economias de escala crescentes.

Uma contradição axiomática, por conseguinte…

Um primeiro passo é necessário

A questão das transferências orçamentais entre países e mesmo dentro de países-membros continua a ser um tabu político. É importante que o deixe de ser e o primeiro passo será procurar compilar estatísticas fiáveis sobre a dimensão das transferências orçamentais entre países-membros, entre regiões de países membros e entre segmentos das respectivas populações.

O primeiro passo para outro, esse sim, o mais desafiante … o aumento das transferências orçamentais entre países através de um Orçamento da Zona Euro (e/ou da União Europeia)!

P.S. Parte do texto é adaptado da intervenção do autor em Conferência sobre o Orçamento da UE, em 19 de Junho de 2018, do ciclo de conferências Os Desafios da União Europeia, organizado pela CGD e pelo Instituto Europeu da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa.