Entrevista

"Questiono se ainda faz sentido a eleição directa do Presidente"

Num ensaio sobre O sistema político português, o antigo reitor da Universidade Católica Manuel Braga da Cruz propõe uma reforma profunda do sistema cuja prioridade é aumentar a governabilidade.

Manuel Braga da Cruz defende uma reforma profunda do sistema político
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Manuel Braga da Cruz defende uma reforma profunda do sistema político Rui Gaudêncio

O professor de Política Comparada da Universidade Católica vai lançar um ensaio sobre a reforma do sistema político, publicado pela Fundação Francisco Manuel dos Santos, em que defende o desmembramento do Parlamento em duas câmaras com eleições mistas - uma parte por sistema maioritário (uninominal) e outra por sistema proporcional, em ambas as câmaras - o fim da eleição directa do Presidente da República e a quase impossibilidade de dissolver o Parlamento ou demitir o Governo. Fomos ouvir as suas justificações.

Diagnostica o risco de esgotamento do sistema político português? Que sintomas vê?
É manifesto um certo afastamento dos cidadãos em relação à vida política, alguma perda de confiança nas instituições políticas – há muitos estudos de opinião que o confirmam. Mas há também indicadores objectivos, como o aumento da abstenção, muito acima do que é normal em democracias consolidadas. Mas há mais: um certo fechamento e oligarquização dos partidos políticos. O recrutamento que os partidos estão a fazer não é o dos mais qualificados. Por outro lado, temos uma ancoragem cada vez mais forte dos partidos ao Estado por via do financiamento e um distanciamento progressivo à sociedade civil. No sistema governativo, temos sinais insistentes de tensões entre os órgãos de governo que impedem a boa governabilidade do sistema e suscitam frustrações. Passaram 40 anos [sobre a aprovação da Constituição], não estou a dizer que o sistema funcionou mal, mas há sinais de deterioração, de perda de qualidade e é natural que se pergunte em que é que pode melhorar. As crises antecipam-se e, se não formos capazes de atempadamente resolver os problemas que vão surgindo, corremos o risco de não ser capazes de evitar rupturas indesejáveis.

Considera que “a representação proporcional é propícia à formação de governos minoritários e isso não estimula uma cultura de negociação e coligação”. Não é uma contradição nos termos? Parece acontecer o contrário...
Eu não atribuo a dificuldade de realização de consensos ao sistema proporcional, pelo contrário, ele favorece a consociatividade. A dificuldade de obtenção de consensos não está no sistema eleitoral. O que este provoca é, por um lado, o afastamento do cidadão do eleito – porque se votam listas de deputados escolhidos pelos partidos. Falta a pessoalização do voto, que é uma exigência crescente no sistema português. Por outro lado, o sistema eleitoral não favorece a governabilidade. Defendo um sistema misto, muito semelhante ao alemão.

Quer explicar como é?
Um sistema de círculos uninominais locais para metade do Parlamento com eleição maioritária e um círculo nacional com voto de lista em eleição proporcional para a outra metade. Isso teria a vantagem de melhorar a proporcionalidade, porque esta varia na razão da magnitude das circunscrições. Onde se obtém a melhor e a máxima proporcionalidade é num círculo nacional.

Mas limita essa proporcionalidade à cláusula barreira de 3%, o que teria impedido, por exemplo, o Bloco de Esquerda de chegar ao Parlamento em 1999 (entrou com 2,4%), assim como o PAN (1,4%). Isso seria bom?
Não é necessariamente bom do ponto de vista representativo que haja uma grande proliferação de formações partidárias. A cláusula-barreira é uma forma de reduzir o excessivo fraccionamento do sistema de representação. Precisamos de um sistema que equilibre representatividade com governabilidade sem excesso de distribuição do voto. O sistema eleitoral deve favorecer soluções governativas.

Afirma que a actual solução governativa “ao contribuir para um aumento de polarização do sistema político e da sua extremação, pode comprometer o crescimento” económico. Mas está a acontecer o contrário. Não acha que a acomodação do BE e do PCP no “arco da governação” reduz os extremismos?
O que quis sublinhar é que há forças políticas para as quais o crescimento económico não é uma prioridade, privilegiam outros objectivos. Em países com uma situação económico-financeira como o nosso, o crescimento é uma prioridade extraordinária, porque sem isso não podemos resolver o maior problema, que é a dívida. As soluções políticas devem satisfazer os grandes objectivos nacionais.

Diz que foi instituído um semipresidencialismo do primeiro-ministro que tornou inoperantes os poderes presidenciais. Acha que o actual Presidente tem alterado esta situação no sentido de dar mais consistência aos seus poderes de influência, orientação, fiscalização e cooperação?
Deixe-me clarificar: a fórmula presidencialismo do primeiro-ministro é uma ideia de Adriano Moreira durante as maiorias do PSD com Cavaco Silva. Na actual situação, eu acho que o Presidente da República não tem desrespeitado os seus poderes, tem-se mantido no estrito cumprimento dos seus poderes. Tem, sim, procurado reforçar o seu poder de influência através da proximidade com as pessoas. Mas não o tenho visto intrometer-se em domínios que não são os seus. Não havendo uma maioria absoluta, é evidente que o poder real do Presidente emerge.

Propõe que se regresse ao modelo das duas câmaras, prevendo uma câmara alta com cerca de 1/3 dos actuais deputados do Parlamento e alguns lugares para inerências e nomeação presidencial. Porquê?
A nossa tradição é bicameralista. À excepção do Vintismo, sempre tivemos câmara alta, até à revisão constitucional de 1982 – até aí, o Conselho da Revolução desempenhava esse papel. O que fundamentalmente recomenda uma câmara alta seria uma maior qualificação legislativa, um controle parlamentar mais cuidado e poderia favorecer uma maior profissionalização da função parlamentar. Aliás, nós temos senadores - o que não temos é Senado -, e muito activos, a emitirem opiniões, a serem ouvidos pelos media, que estão disseminados e que poderiamos reunir com proveito para o sistema.

Isso não retiraria funções ao Conselho de Estado, ao Tribunal Constitucional (TC) e até ao Presidente da República?
Isso não teria implicações nos poderes dos outros órgãos. Eu defendo até que o Conselho de Estado deveria ser reforçado nas suas competências. Existem Conselhos de Estado fortes na Europa em sistemas bicameralistas. E também não tinha de se beliscar o TC. Aqui, o problema é outro: é a sua excessiva politização, sobretudo em termos de composição. Ganhava em ser um órgão mais independente do Parlamento e dos partidos, com mecanismos de designação como os demais tribunais.

O modelo que propõe acaba com a eleição directa e universal do Presidente, impede-o de dissolver a Assembleia da República e impede esta de aprovar moções de censura sem ter um Governo alternativo, o que praticamente inviabiliza a dissolução do Parlamento…
Não. Por partes, porque a proposta é complexa. Em primeiro lugar, questiono se ainda faz sentido a eleição directa do Presidente. Foi uma decisão conjuntural que teve muito a ver com a necessidade de dotar de legitimidade democrática o vencedor do 25 de Novembro e civilizar a democracia. Hoje a conjuntura é diferente e a eleição por sufrágio directo e universal, com campanhas em que se discutem modelos para o país, passa a ideia de que os presidentes vão resolver os problemas do país, quando o Presidente não governa. Além disso, há uma disparidade entre os poderes e a legitimidade do Presidente. Assim como não é bom ter poderes não legitimados, também não é bom ter uma legitimidade que não pode ser executada. Assim, ou presidencializamos ou parlamentarizamos o sistema. Eu sou favorável a uma maior parlamentarização.

No actual sistema, é o voto universal que dá ao Presidente a legitimidade da dissolução da Assembleia. Com o modelo que propõe, esse poder desaparece?
Não, o Presidente pode continuar a ter esse poder tendo uma legitimidade indirecta. Eu não proponho retirar esse poder ao Presidente, mas condicioná-lo à existência de outro governo. Pode haver governos minoritários…

Sem o poder de autodissolução e condicionando o Presidente a um novo governo, em que condições poderia haver a dissolução do Parlamento?
Sempre que não houver maiorias de suporte desse Governo. A minha proposta não é inviabilizar, é condicionar o poder de dissolução, que hoje é pouco condicionado.

Num tempo em que os cidadãos reivindicam mais participação na democracia, esta prioridade que dá à governabilidade não entra em confronto com as expectativas dos eleitores?
Penso que não. A democracia é um regime de mandatos. O que se pede de um Governo é que governe, tendo nós em democracia a possibilidade de, depois, pedir contas a esse Governo e de o julgar em eleições. O que se pede é que o Governo tenha força suficiente para impor o interesse público e o bem comum aos interesses particulares. As democracias mais consolidadas do mundo não têm governos derrubados a meio das legislaturas.

Nos últimos 30 dos 41 anos desta Constituição temos mais governos que cumprem a legislatura do que derrubados no Parlamento... 
É, mas não quer dizer que não haja uma instabilidade provocada por forças políticas visando ou procurando levar o Presidente da República à dissolução ou à demissão. A possibilidade, este não condicionamento suficiente do poder de dissolução ou de demissão, é fomentadora da instabilidade política e dificulta a acção governativa.

Qual seria a válvula de segurança de um sistema assim?
A grande válvula de escape em democracia são as eleições periódicas: a possibilidade de os cidadãos julgarem quem governou e fazerem escolhas livres e periódicas. As democracias mais consolidadas do mundo é o que têm. Não vejo outra. Tem de haver respeito pelos mandatos parlamentares.

Este modelo que preconiza não é demasiado semelhante ao do Estado Novo?
Não, de todo. No Estado Novo tínhamos um sistema maioritário de lista, não tínhamos um sistema misto. É completamente diferente. O sistema maioritário que eu defendo parcialmente no sistema misto é um sistema uninominal. O sistema de lista será para o círculo nacional, o que aumenta a proporcionalidade.

Eu referia-me ao modelo de duas câmaras, eleição indirecta do Presidente e reforço da governabilidade.
A minha proposta não é uma política, é um contributo académico para o debate. Eu estudo o sistema político há vários anos e considero que há melhorias a fazer, mas não tenho uma proposta fechada. São algumas ideias que merecem reflexão e que precisam de ser aprofundadas.

O que pensa da proposta feita pelo líder parlamentar do PSD de atribuir mais 20 mandatos parlamentares ao partido mais votado nas eleições, em nome da governabilidade?
Essa é uma solução técnica que resolve o problema da governabilidade, mas não resolve os outros. A minha preocupação é favorecer equilibradamente as grandes questões do sistema actual. O que acho é que os partidos discutem muito entre eles e têm grandes clivagens, não chegando a um consenso. Penso que seria importante abrir a discussão à sociedade, em particular à academia.

Uma reforma destas exigiria uma revisão constitucional, senão mesmo uma nova Constituição. Acha que há condições para isso?
Nós continuamos muito limitados pelo quadro constitucional, que foi construído sob grande pressão. Já lá vão 43 anos do 25 de Abril, é tempo de mudar. Mas não sou defensor de uma ruptura constitucional, defendo uma reforma atempada. Quanto mais cedo a fizermos, mais podemos antecipar problemas e melhorar um regime que aprecio e estimo. O meu medo é esse: todos sentimos que há uma perda de qualidade da nossa representação, há cada vez mais gente a dizer que não se sente representado no Parlamento. Há o risco de um certo apodrecimento do regime. Há um grande consenso de que é preciso mudar, mas nem todos pensam no mesmo sentido. Mas o que mais me preocupa é não haver entendimento entre os dois maiores partidos.