Francisco Castro Rego: Governo tem “alguma dificuldade” em apresentar um “edifício completo” para as florestas

O presidente do Observatório Independente dos incêndios avisa que precisamos de “uma floresta menos inflamável” e dá nota negativa à AGIF – Agência para a Gestão Integrada de Fogos Rurais. É “uma oportunidade pouco ganha”, lamenta.

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Falta “consistência” ao “edifício” das florestas. Francisco Castro Rego, presidente do Observatório Técnico Independente dos incêndios, criado pelo Parlamento, lamenta que o Plano de Defesa da Floresta Contra Incêndios, de 2017, que “precisava de ser trabalhado e modificado”, tenha dado lugar, em 2020, ao Plano de Gestão Integrada de Fogos Rurais sem uma “avaliação do que correu mal do plano anterior”. E sem qualquer plano de acção, o que é “completamente incompreensível”.

Iniciou funções como presidente do Observatório Técnico Independente dos incêndios, criado pela Assembleia da República em Agosto de 2018. Que balanço faz destes dois anos?
Primeiro, pessoalmente, um balanço muito positivo. Foi uma maneira também de ter oportunidade de olhar mais profundamente para algumas destas áreas. E o Observatório é muito interessante, com pessoas da área florestal e de áreas muito diferentes da minha, mas muito complementares em termos de formação. E temos funcionado todos numa missão permanente.

Um observatório, como o próprio nome indica, é uma estrutura que tem por missão observar. Tendo o Observatório sido criado pela Assembleia da República, considera que é um olho clínico em cima da problemática dos incêndios?
Tem funcionado assim. Mas com a vantagem de serem muitos olhos clínicos, que vêem muito melhor do que um só. É como na medicina, quando há um problema grave, há uma junta médica que se reúne para tentar fazer o diagnóstico e fazer uma proposta de intervenção.

E que grande olhar têm lançado sobre as florestas e os incêndios?
Há, desde logo, uma questão muito importante, que é a ligação destas ciências [florestais] com as alterações climáticas. Esse é o contexto em que há pouca intervenção e em que a intervenção não é directamente em relação ao clima, mas na adaptação das nossas florestas às alterações climáticas. E uma das nossas primeiras constatações – e essa foi completamente pacífica, central, consensual – foi a de que teríamos de ter uma floresta diferente.

Diferente em que sentido? Mais ordenada?
Diferente no sentido de menos inflamável. E menos atreita aos grandes incêndios. A questão tem que ver com a acumulação de combustível na floresta e, aí, entram muito as questões da gestão florestal e da gestão florestal associada à gestão de combustível, para resolver os problemas de uma acumulação excessiva. Uma vez escrevi [um estudo] para a Ordem dos Engenheiros mostrando que temos de ser inteligentes de modo a usar a energia do fogo sem ser no incêndio. Isto é, [usar] a energia para a biomassa, utilizar os próprios arbustos para alimentação animal, a função das lenhas... E sobre essa matéria da biomassa temos um relatório escrito muito interessante.

Portanto, a primeira das regras era adequar a floresta às novas alterações climáticas, à nova dimensão da população – e com cada vez menos população no interior é cada vez mais difícil fazer gestão – e, por isso, fizemos umas recomendações muito fortes no sentido de que fossem alteradas as metas da Estratégia Nacional para as Florestas e dos planos regionais de ordenamento florestal.

“É pela transformação da paisagem que as soluções podem existir”

Essas recomendações foram acolhidas?
Essas recomendações não foram acolhidas, mas julgo que o Observatório muitas vezes é ouvido mesmo se as suas recomendações não foram acolhidas. Portanto, as metas da Estratégia Nacional para as Florestas não foram modificadas, os planos regionais de ordenamento florestal também não foram modificados, mas apareceu o Programa de Transformação da Paisagem, que tenta, de algum modo… O secretário de Estado das Florestas e o ministro do Ambiente têm apostado muito nesse Programa. É muito por aí, pela transformação da paisagem, que as soluções podem existir.

Falou no Ministério do Ambiente. Como sabe, nesta legislatura, a tutela das Florestas passou da Agricultura para o Ambiente. Pareceu-lhe uma decisão acertada?
É uma questão em aberto. O Observatório, enquanto observatório, não se pronunciou sobre essa matéria. Mas posso dar-lhe a minha posição pessoal. E a minha posição pessoal é que as florestas têm, tiveram sempre, uma dupla tutela.

Porque é impossível dissociar a Agricultura?
É muito difícil dissociar. Mas essa dupla tutela não quer dizer que as entidades não estejam só dependentes de um ministério. Tem de haver uma lógica partilhada. E, por isso, o facto de estar no Ministério da Agricultura, como estava anteriormente, ou o facto de estar no Ambiente, como está agora, para mim não faz muita confusão. Talvez seja melhor qualquer das instalações do que uma dupla tutela. Depende muito também dos intervenientes e das políticas de cada um dos ministérios. E por isso não vejo mal nenhum que o sector florestal tenha passado, do ponto de vista governamental, para o Ministério do Ambiente. Na Assembleia da República é tratado pelas duas comissões, pela comissão ligada ao Ambiente e pela comissão ligada à Agricultura. É inevitável que a parte das florestas seja trabalhada pelas duas. E por mais uma terceira. É que esta área florestal está tão associada à área dos fogos que depois a Administração Interna também tem de ter um papel nesta matéria. Enfim, é difícil perceber onde deve ficar pendurada. Desde o início as florestas dependiam do Ministério da Economia. Tem havido estas alterações [de tutela], mas julgo que é mais uma questão de políticas.

O Observatório publicou um relatório referente ao primeiro semestre de 2020, mas gostava de o questionar sobre um outro, de Junho, em que falam de três anos após os incêndios de Pedrógão, deixando a questão “Onde estamos e para onde queremos ir?” e uma nota crítica, dizendo que não há ainda um plano global para a floresta. O que está a falhar?
Vou decompor esta matéria em duas. Uma parte mais ligada à floresta e outra mais ligada aos incêndios rurais ou florestais. Na parte ligada à floresta, o que me parece é que muitas das acções com este Programa de Transformação da Paisagem e outras vão no bom sentido, mas não são enquadráveis do ponto de vista nacional e regional. E por isso o nosso enfoque em que as metas da Estratégia Nacional para as Florestas e os planos regionais de ordenamento florestal pudessem ter um enquadramento que permitisse perceber que as iniciativas do ponto de vista legislativo apontam para as florestas uma certa direcção. E esse enquadramento global não está efectuado, exactamente por alguma deficiência ou dificuldade do Governo de alterar estas metas.

Falta “uma peça completa e consistente”

Mas é uma questão de visão estratégica ou de meios financeiros?
Não, julgo que há aqui assim alguma dificuldade em apresentar publicamente o edifício inteiro como um edifício completo. Julgo que as florestas precisam desse edifício completo. O desenvolvimento das florestas faz-se em décadas. Quando houve a lei de bases da política florestal [Lei n.º 33/96, de 17/08], ela foi aprovada por consenso na Assembleia da República. Portanto, era preciso, por um lado, uma visão bastante alargada e consensual e, por outro lado, bastante projectada para o futuro. E esse enquadramento, que poderia ser estratégico, não tem sido capaz de acolher as novas indicações das alterações climáticas, como das alterações demográficas, como dos incêndios rurais. Portanto, julgo que há déficit de arrumar estas várias ameaças e mudanças numa visão estratégica global. Isto não quer dizer que o Governo não tenha uma visão estratégica até correcta, mas não está arrumada naquilo que se possa apresentar ao público como uma peça completa e consistente.

Essa falta de arrumação, digamos assim, que consequências práticas traz?
Pode trazer consequências muito significativas. Por exemplo, nós estamos neste momento a negociar um novo pacote de investimento na área florestal. É muito difícil tentar que esse investimento seja dirigido para as espécies mais interessantes, para a floresta mais interessante, se essa visão de qual é a floresta mais prioritária não estiver suficientemente concretizada.

Por outro lado, por exemplo os planos regionais de ordenamento florestal dão um rumo para os planos directores municipais. E sobretudo os cidadãos têm uma ligação próxima com os planos directores municipais. Ora bem, se os planos regionais de ordenamento florestal e a estratégia global não indicarem os caminhos mais próximos, esse erro propaga-se. Ou pode-se propagar do nível nacional para o nível regional e para o nível municipal e, portanto, criar inconsistências muito grandes. Era muito importante essa arrumação. Vejo elementos dispersos a acontecer, mas não vejo o edifício completo estar a ser construído e ter essa consistência. Isto na parte das florestas.

E na parte dos incêndios?
Na parte dos incêndios, aquilo que o Governo decidiu na altura, em 2017 e muito bem, era que o que estava em vigor, que era o Plano Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios, que, aliás, tinha sido elaborado sob a égide do actual Primeiro-Ministro quando era ministro da Administração Interna e que, na altura, arrumou muito bem as várias componentes e pilares do sistema, que precisava de ser trabalhado e modificado. E o Governo decidiu que ele devia ser substituído por um Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais [Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-A/2020, de 16/06]. E ficou-se um pouco à espera de que esse plano arrumasse a casa de uma forma diferente daquilo que tem que ver com os fogos rurais. O que acontece é que se passou 2018, passou-se 2019, não houve uma avaliação do que correu mal do plano anterior, que não existe, e foi proposta uma nova estratégia para um plano nacional de gestão integrada de fogos rurais. E foi subdividida em várias componentes. Uma, que era a estratégia e uma cadeia de valores e de processos, e depois um programa de acção nacional que depois bateria com um plano de acção regional e depois municipal. E, mais uma vez, o edifício não foi construído na sua totalidade. O Governo anunciou que este plano nacional de gestão integrada de fogos rurais incluiria uma visão estratégica, com certeza, mas também incluiria um plano de acção. Como esse plano de acção não estava feito, decidiu que esse plano nacional de gestão integrada de fogos rurais era só a parte estratégica. O que é, quanto a mim, completamente incompreensível. Um plano nacional de gestão integrada de fogos rurais que já vinha [de trás] e que tinha de ser avaliado, depois, quando fosse apresentado, devia ser apresentado na sua globalidade.

Portanto, era obrigatório que houvesse um plano de acção?
Claro. Era obrigatório que houvesse um plano de acção. O que está agora em discussão é um programa de acção nacional, arrumando um conjunto de projectos que estão a decorrer nas várias entidades. Ele deveria estar aprovado no primeiro trimestre deste ano, mas não foi. Aponta-se para que seja aprovado no final deste ano. E, depois de estar aprovado, então declina para os programas regionais e depois para os municipais. Portanto, tudo isto é um arrastar deste processo no tempo, o que é totalmente incompreensível.

Foi dada alguma explicação sobre o porquê de este plano de acção não ter avançado?
A explicação oficial, e que está também nos documentos, é que este programa de acção deverá ser construído de forma participativa, com todos os elementos. O que está correcto, todos os agentes têm de entrar, mas a urgência para substituir um outro [plano] que já acabou em 2018 é absolutamente essencial. Portanto, não nos parece que seja aceitável a indicação de que a forma de elaboração do programa de acção seja uma justificação para que ele não exista neste momento.

AGIF: “Uma oportunidade pouco ganha

No vosso relatório de Julho último fazem uma referência negativa à AGIF – Agência para a Gestão Integrada de Fogos Rurais, dando a entender que ela assume um papel pouco claro. O que se passa exactamente?
Esta é uma questão central. A agência foi criada na sequência nas recomendações da Comissão Técnica Independente da Assembleia da República. Houve uma filosofia associada à sua criação, o objectivo era sobretudo articular e melhorar as relações e sinergias entre as entidades que tinham responsabilidade directa, tanto na prevenção, como no combate, na floresta. A expectativa na altura – e continua a ser a nossa visão enquanto Observatório – era que a existência de uma agência deste tipo é absolutamente necessária para cumprir essa função. O que acontece é que a forma como esta estrutura se tem encaixado no sistema…

Quando diz “encaixada”, quer dizer encaixada no Instituto de Conservação da Natureza e das Florestas? É que no relatório está subjacente uma crítica a uma possível integração da AGIF no ICNF.
Exactamente. A AGIF foi criada com dois níveis. Um, mais de coordenação e planeamento, e um nível mais operacional. E que pudesse também ajudar na resposta aos incêndios, às ocorrências, etc. Esses dois níveis têm-se confundido bastante. O Governo decidiu já no ano passado que a parte operacional da AGIF devia ser incluída no ICNF.

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"Uma das nossas primeiras constatações foi a de que teríamos de ter uma floresta diferente. (...) Menos inflamável. E menos atreita aos grandes incêndios", explica o presidente do Observatório. "A primeira das regras [é] adequar a floresta às alterações climáticas, à nova dimensão da população."

Não parece muito de acordo com isso.
É estranho, porque esse não era o objectivo inicial e não se percebe qual é a lógica dessa decisão. Isto é: há a parte operacional da AGIF, com gente muito competente na área da análise e do uso do fogo, que pode ter uma interacção muito grande com a Protecção Civil também. Portanto, como as florestas estão no Ambiente e não na Agricultura, poderia haver razões igualmente fortes para que esta estrutura operacional se pudesse deslocar para a Protecção Civil. Aí, sim, poderia constituir um departamento específico na área da protecção civil. Mas a racionalidade dessa decisão não foi compreendida. Pode ser que venha a fazer sentido, mas não há uma racionalidade nessa decisão. E seria igualmente lógico que a componente operacional da AGIF pudesse reforçar também a Protecção Civil e não só o ICNF.

E quanto à parte mais estratégica?
Na parte estratégica e de cooperação, aquilo que consideramos é que a entrada da AGIF no sistema não foi a mais adequada.

O que quer dizer com “não foi a mais adequada”?
Quer dizer que ela não se conseguiu integrar completamente no sistema. Constituiu-se como um quarto pilar e não como um suporte aos pilares já existentes. Muitas vezes foi até buscar agentes…

AGIF deveria ser “ágil e pequena”

A AGIF é constituída por quem?
Por algumas pessoas de nomeação, mas por pessoas que foram buscar aos serviços florestais, aos bombeiros, à Protecção Civil, outras de fora do sistema. Digamos que a estrutura é de operacionais de grande qualidade.

Se a estrutura da AGIF é constituída por elementos de grande qualidade, então o que falta?
Digamos que a sua missão não está desenhada de forma a fazer funcionar, lubrificar, o sistema, de maneira a que a coisa funcione.

Não é uma estrutura ágil?
Tem sido uma estrutura que assume para si muitas competências e que quer assumir para si demasiadas funções para uma estrutura que deveria ser ágil e devia ser pequena, uma estrutura que potencia as entidades que têm as responsabilidades efectivas: o ICNF, na parte da floresta; a GNR, na parte da prevenção e do ataque inicial; a Protecção Civil, na área do ataque imediato e protecção civil em geral. Essas são, de facto, as entidades que têm as responsabilidades. A AGIF devia, naquilo que pudesse, agilizar e lubrificar tudo aquilo que falta de ligação entre os vários agentes. E, em vez disso, tem-se assumido como um quarto pilar, com funções de coordenação geral em vez de apoio. E nós temos defendido várias vezes a transformação da AGIF, em vez de ser uma agência diferenciada, numa interagência, fazendo a coordenação entre os vários agentes e sem se sobrepor a eles.

Receia que do funcionamento da AGIF não saiam os resultados que deveriam sair?
Exactamente. É um pouco isso.

É uma oportunidade perdida?
Julgo que tem sido uma oportunidade pouco ganha. No final do ano passado fizemos uma avaliação do sistema em geral e fizemos uma capa [ilustração para o estudo referido], que foi até muito discutida, parecia um esparguete com muitas relações entre as várias entidades. O próprio Primeiro-Ministro até disse “Ah, isto é um disparate”, mas é a realidade. E a realidade é que há demasiadas entidades, com muitas ligações entre elas, com algumas implicações de funções.

E o sumo da actividade dessas várias entidades é escasso?
É. E a eficiência é reduzida. Houve uma tentativa com a Directiva Única [de Prevenção e Combate], que a AGIF também propôs, de arrumar um bocadinho as coisas, e essa foi uma boa iniciativa, mas depois a cadeia de valores é muito complexa, com muitas atribuições de responsabilidades dos agentes, o que não está a clarificar nada o sistema. Falta-nos, mais uma vez, que o sistema seja mais eficiente e mais coerente.

Um Observatório que “incomoda”

Esse vosso relatório foi apresentado à Assembleia da República. Que feedback receberam dos deputados?
Temos tido sempre, tanto do presidente da Assembleia da República, como dos deputados, um feedback muito positivo. Julgo que temos tentado respeitar aquelas que são as qualidades de um observatório: ser um observatório, mas ser técnico, ter fundamentação técnica sempre. E [ser] muito inelutável. Porque quando se utilizam argumentos, têm de ser muito suportados, muito trabalhados, do ponto de vista técnico, de modo que falem por si só. E depois [um observatório] muito independente. E a independência tem sido também muito reconhecida.

E o Observatório não incomoda?
Incomoda. Portugal, em geral, não está muito habituado à crítica independente. Muitas vezes confunde-se crítica independente com oposição. Uma crítica assume-se muitas vezes como destrutiva e não construtiva. E nós tentamos sempre evitar isso. A nossa independência é a de apontar os pontos mais frágeis e tentar apresentar propostas pela positiva. E temo-lo feito em todos os nossos estudos técnicos. Aliás, alterámos até um pouco o nosso caminho. Primeiro tínhamos só notas informativas e depois passámos a ter mais estudos técnicos. Estudos técnicos sobre a recuperação pós-incêndios, estudos técnicos sobre utilização da biomassa. Todos bastante quantificados e trabalhados. E depois a diversidade, até pelo facto de os vários elementos terem sido designados pelos diferentes partidos políticos, pelo Conselho de Reitores [das Universidades Portuguesas], pelo Conselho dos Politécnicos [Conselho Coordenador dos Institutos Superiores Politécnicos], isso dá-nos uma diversidade e uma independência que é inegável. E que nunca tem sido posta em causa. Mas a independência tem um custo. De vez em quando, há uma certa incompreensão de como exercemos esta nossa função. Mas ela tem sido muito reconhecida pela Assembleia da República e por muitos agentes do sistema.

O Observatório tem mandato até ao final do ano. Sente que é necessário dar continuidade ao vosso trabalho?
É sempre muito difícil falar em causa própria, mas eu diria que esta função é um problema que não está resolvido. Está longe de estar resolvido. E é difícil que esteja resolvido a curto prazo. A função de um observatório, de uma observação que seja balizada tecnicamente e que seja independente, não se esgota. Se é com este formato do observatório, se é com um formato diferente, não é a estrutura que está em causa, é a função. E esta função é bastante importante e exigente, e com um potencial muito grande ainda não suficientemente explorado.

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"Portugal, em geral, não está muito habituado à crítica independente. Muitas vezes confunde-se crítica independente com oposição. (...) A nossa independência é a de apontar os pontos mais frágeis e tentar apresentar propostas pela positiva."