Entrevista

“Esta reforma da ONU não é para cortar custos, é para criar eficácia”

Prefere descrever a proposta de reforma da ONU apresentada por Guterres como “ampla, ambiciosa e ousada”. “Revolucionário” pode significar “destruição de tudo” e o secretário-geral não quer “mudanças disruptivas”, mas sim “realistas e geríveis”

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LUSA/ANDREW GOMBERT

Mais uma vez, Tamrat Samuel, um jurista eritreu que entrou nas Nações Unidas em 1983, foi chamado para uma tarefa difícil: liderar o grupo que, em cinco meses, teria de propor ao novo secretário-geral António Guterres algumas grandes opções para reformar o Pilar da Paz e Segurança, que envolve quase 100 mil pessoas e tem um orçamento anual de quase seis mil milhões de euros.

Os cenários foram propostos em Julho e agora Guterres escolheu um. Samuel, que nos meios diplomáticos em Portugal é conhecido por ter sido um dos “Srs. Timor-Leste”, define a opção escolhida como a “solução intermédia”: mantêm-se dois grandes departamentos (embora com uma nova arquitectura), mas unem-se os dois chefes lá em cima, ao lado do próprio secretário-geral, “como se fossem siameses”.

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Tamrat Samuel em 2013

António Guterres acaba de apresentar aos Estados-membros uma proposta de reestruturação do Pilar da Paz e Segurança. Quais são as principais mudanças?
Quando o secretário-geral chegou, em Janeiro, criou uma equipa interna para analisar o Pilar de Paz e Segurança, o relatório HIPPO [High-level Independent Panel on Peace Operations, de 2015, liderado por José Ramos-Horta] e outros estudos, e pediu-nos propostas de mudanças. Eu liderei essa equipa e terminámos o nosso trabalho em Julho. O secretário-geral pediu-nos opções de reestruturação e, no mês passado, ele escolheu a opção que iria apresentar aos Estados-membros. O nosso relatório vai além da estrutura porque, em última análise — e para haver mudança —, não basta mudar a estrutura. A estrutura tem que estar ao serviço de uma nova forma de trabalhar, de uma nova cultura de trabalho, com processos simplificados e agilizados. Mas o centro do nosso trabalho foi a estrutura que envolve o Departamento de Operações de Paz [DPKO, na sigla inglesa], o Departamento de Assuntos Políticos [DPA] e o PBSO [Peacebuilding Support Office]. Inicialmente, também olhámos para o Field Support [de apoio no terreno], mas acabou por decidir-se tratá-lo na reforma da gestão administrativa, também lançada pelo secretário-geral e que também é muito ambiciosa.

O que muda na estrutura?
A filosofia é afastarmo-nos do actual modelo em que temos dois departamentos completamente separados e focados nas suas próprias responsabilidades e criarmos um pilar mais integrado no qual, mesmo mantendo dois departamentos, eles trabalham de forma mais próxima e interligada. A proposta prevê um departamento responsável pelas questões políticas e de manutenção da paz, interligando as duas. A lógica é que, quando pensamos em prevenção, não é apenas a intervenção política, a mediação e os bons ofícios que importam, mas também os esforços de construção da paz e tudo o que se faz com o Fundo da Construção de Paz, como a capacitação institucional. Queremos uma abordagem mais holística à prevenção e à “paz duradoura”. Propomos que se chame Departamento dos Assuntos Políticos e da Construção da Paz [DPPA na sigla inglesa] e resulta da fusão do actual DPA com o PBSO, sendo que este mantém a estrutura e será a ponte com a área do desenvolvimento e parceiros como o Banco Mundial. Esse é um novo departamento. O outro que propomos é o Departamento das Operações de Paz [DPO], que será responsável pelas operações de paz e pelas missões políticas especiais no terreno, como as missões do Iraque, do Afeganistão e agora da Colômbia, e outras missões especiais mais pequenas. Ou seja, todas as operações de paz passam a ser geridas por um só departamento.

O DPKO desaparece e funde-se com uma parte dos Assuntos Políticos?
Sim. Essencialmente, este novo DPO será o DPKO, mas agora com a responsabilidade das missões políticas especiais, que hoje são geridas pelo DPA. Parte do problema actual é que temos operações no terreno, numa mesma região, com responsabilidades divididas por dois departamentos. Um exemplo: na África central temos vários representantes especiais do secretário-geral, temos escritórios regionais para a África central, temos a missão no Congo, temos a missão na República Centro-Africana… e uma parte da responsabilidade é do DPKO e outra do DPA. Assim, é difícil criar uma estratégia política coerente para uma região e dar instruções claras dentro da própria sede da ONU. Com este novo departamento, resolvemos esse problema.

Esse é o centro da reforma proposta?
A característica principal desta nova estrutura é a criação de assistentes do secretário-geral (ASG) regionais, que vão responder perante os dois subsecretários-gerais [líderes dos novos departamentos]. Essa é a inovação e é aqui que se dá a verdadeira integração estrutural. Em vez de termos um ASG para o DPA, um ASG para o DPKO, etc, haverá ASG responsáveis pelas regiões. O ASG para África será responsável não apenas pelas operações de paz em África, mas também pelas questões políticas, de prevenção e bons ofícios em África. E, assim, as divisões regionais do actual DPA — África 1, África 2, Ásia-Pacífico, etc — serão fundidas com as divisões regionais operacionais do DPKO. Ou seja, a divisão África 1 do DPA funde-se com a África 1 do DPKO. Abaixo do nível dos ASG, a fusão é literal.

Essa fusão literal também será feita no terreno?
Isto que descrevo refere-se à sede, mas automaticamente significará que as missões no terreno passarão a lidar apenas com um ASG (imagine de África), que terá uma visão global das questões políticas e operacionais. Deixamos de ter dois departamentos a pensar de forma diferente e separada sobre uma mesma região. Será a mesma pessoa a supervisionar a região, os países dessa região e as parcerias com as organizações dessa região. Há dois subsecretários-gerais no topo, mas a partir daí passa a haver uma estrutura política comum que junta todas as unidades do DPA e do DPKO que hoje estão separadas.

O organigrama proposto prevê três ASG regionais. O mundo cabe todo em três regiões?
Ainda não definimos esses pormenores. Este é o conceito. Estou agora a coordenar um novo grupo de trabalho para analisar os pormenores. Muito provavelmente, um ASG será África, sendo que os outros poderão ser Médio Oriente, ou Médio Oriente e Ásia, ou Ásia e Pacífico, e o terceiro Resto do Mundo.

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Como é que vão trabalhar estes novos ASG?
Eles terão muito poder, mas respondem aos dois subsecretários-gerais. Se o ASG para África tem um assunto extra-missão para discutir, como Uganda ou o Lesoto (onde a ONU não tem uma missão de paz), fala com o chefe do DPPA. Se for sobre o Burundi ou a República Democrática do Congo (onde há missões), fala com o DPO. Um elemento-chave desta reforma é que, no topo, há uma nova estrutura permanente [Standing Principals’ Group] que senta à mesma mesa estes dois subsecretários-gerais e o gabinete do secretário-geral [EOSG], o que garante a unidade do pilar. Esta é uma proposta inovadora e resolve muitos problemas, mas tem um risco: termos pessoas que respondem perante dois chefes pode ser um desafio. Por isso, os dois chefes têm de sentar-se à mesma mesa para definir prioridades, para onde vão enviar os seus ASG amanhã porque rebentou uma nova crise ou como vão trabalhar com o desenvolvimento e os direitos humanos [os outros dois grandes pilares da ONU]. A ideia é criar uma liderança unida no topo.

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Guterres chegou à ONU já com esta ideia de fusão?
A ideia de fundir o DPA e o DPKO existe há muito tempo e sempre gerou visões diferentes: que seria um departamento demasiado grande; que uma coisa são as operações de paz, outra as questões políticas, apesar de a manutenção da paz ser em si uma questão política… há anos que debatemos isto. No nosso trabalho, acabámos por apresentar ao secretário-geral três grandes opções. Uma foi manter o status quo e tentar melhorar a coordenação, mas isso já foi tentado várias vezes desde a criação do DPA e do DPKO, no início dos anos 1990, sem grande sucesso. A outra opção — a “grande opção” —, era a fusão dos dois departamentos, mas isso criaria grandes problemas. Políticos (porque o facto de os cinco países com assento permanente no conselho de segurança serem os líderes dos actuais DPA [EUA] e DPKO [França] é uma consideração política que não pode ser ignorada), mas o principal problema é que um único departamento seria demasiado grande e ingerível. A solução escolhida [por António Guterres] é uma espécie de solução intermédia: mantemos dois departamentos e dois subsecretários-gerais, mas eles são unidos como siameses pelo secretário-geral no topo da estrutura. Estudámos muitas outras variações destas opções, discutimos muito com o secretário-geral, criámos caixas, deitámos caixas foram, mudámos caixas de sítio.... Uma coisa muito importante que tivemos em conta é o papel da "construção da paz", que o secretário-geral considera uma ferramenta fundamental, e a ideia de que temos de tratar dos problemas em tempo de paz, antes do conflito, durante o conflito e depois do conflito, num continuum permanente.

A abordagem foi a da “revolução por dentro”?
Esta proposta resulta de anos de discussão e de reflexão interna e a equipa de trabalho foi constituída por pessoas da casa, que não estão no topo nem têm cargos de chefia, e que não representaram os seus departamentos, mas participaram como indivíduos. Reúne muito conhecimento e muita experiência de pessoas de diferentes áreas da organização, além de consultas ao staff e a alguns académicos. Foram volumes e volumes de papel! É uma reforma que vem de dentro, mas inspirada na visão do secretário-geral de que é necessário criar mais coesão. Quando aqui chegou, Guterres fazia uma pergunta e respondiam-lhe: “Ah, esse é um país do DPKP”, “Ah, isso é dos Assuntos Políticos”...  Ele sentiu logo que não fazia sentido termos esta divisão e esta abordagem disfuncional dos problemas. Esta reforma não é para cortar custos, é para criar eficácia.

É exagero falar em revolução?
Prefiro dizer que é uma reforma ampla, ambiciosa, ousada. “Revolucionário” pode significar a destruição de tudo o que existe. Desde o início que o secretário-geral nos diz que não quer introduzir mudanças disruptivas, mas mudanças realistas e geríveis. Esta é uma proposta ambiciosa, vai exigir uma implementação muito rigorosa e uma mudança de cultura e métodos de trabalho — mas é gerível. Não começámos do zero. Estamos a trabalhar com o que temos, mas de modo a que a reforma vá suficientemente longe e crie mudanças reais.

Que resistências antecipa?
O secretário-geral começou esta semana a reunir com os grupos regionais, hoje [sexta-feira, dia 15] reuniu com África. Até agora, as reacções têm sido muito positivas. Os Estados-membros têm encorajado o secretário-geral a ser ambicioso e a ter iniciativa. Claro que há dúvidas. Sobre os ASS responderem perante dois chefes, sobre como a construção da paz será reforçada… Mas sobretudo temos sentido um forte apoio.

Os cinco membros permanentes do Conselho de Segurança (CS) já deram luz verde?
Há o reconhecimento de que reorganizar o Secretariado é uma prerrogativa do secretário-geral, mas, ao mesmo tempo, eles sabem que qualquer tipo de reestruturação terá de ser aprovada pelos Estados-membros. Guterres foi muito claro em dizer que não está a pedir mudanças de funções ou de mandatos, mas apenas a pedir mais liberdade para reorganizar a gestão das responsabilidades da paz e segurança de uma forma mais racional. Nesse sentido, pelo que nos foi dito até agora, todos os P5 apoiam esta proposta.

Quanto da reforma exige aprovação da Assembleia Geral e do CS?
É a Assembleia Geral que tem poder para decidir sobre estruturas e departamentos, mas sendo esta uma questão de paz e segurança, o secretário-geral já começou a consultar os membros do Conselho de Segurança. A ideia é que Guterres entregue um primeiro relatório sobre esta reforma à assembleia no próximo mês, na linha da nota informal de dia 11, mas agora como proposta formal. Se a assembleia aprovar o conceito global, se receber luz verde, o secretário-geral enviará um segundo relatório mais pormenorizado, com equipas, orçamento, etc, em Janeiro.

Já houve vários relatórios com propostas para “consertar” a ONU, como o “Relatório Brahimi” (2000) ou o HIPPO (2015). Qual é a estratégia para evitar mais um resultado frustrante que deixa as recomendações na gaveta?
Temos de olhar para as reformas como um processo que nunca pára. As situações mudam, os desafios mudam e também o tipo de trabalho que a ONU tem de fazer. Em 2000, houve um pico de operações de paz e a ideia de que o sucesso das operações de paz seria a principal forma de responder aos problemas. Houve entretanto muitos revezes e problemas associados ao facto de algumas missões durarem muito tempo. Hoje, não pensamos em "manutenção da paz" sem pensar nas consequências dos conflitos e em como lidar com o pós-conflito. Por isso, a ênfase está na prevenção. Mas a prevenção é mais difícil, por causa das limitações que a ONU tem em conseguir evitar os problemas ou interferir nos assuntos internos dos países. E, por isso, todo o sistema da ONU se redireccionou para o conceito de “paz duradoura”, que é prevenção, mas também reforço da paz desde o início. Nunca teremos uma solução que resolve tudo, haverá sempre desafios e reformas. E por isso esta reforma é uma parte importante, mas não deve ser olhada como “a” solução que vai resolver tudo.

O que vai ser feito com o HIPPO, que será discutido no Conselho de Segurança esta quarta-feira, mas parece ultrapassado com esta nova proposta?
O nosso trabalho desenvolve um aspecto do HIPPO, que analisou a restruturação do Pilar da Paz e Segurança, mas não incluiu recomendações concretas. Essa tarefa foi dada a Ban Ki-moon [secretário-geral anterior] que, como estava no último ano do mandato, não quis decidir e impor a sua visão ao sucessor, e todos achámos bem. Mas no HIPPO eles fizeram várias recomendações para as operações de paz, que estão em discussão neste momento. Há até um “grupo de amigos do HIPPO”.

Fala-se da necessidade “urgente” de reformar a ONU desde que a ONU nasceu. Há um pecado original que não se consegue corrigir?
Faz parte da natureza do sistema global. A ONU é uma organização de Estados- membros e intrinsecamente política. É o que [o segundo secretário-geral] Dag Hammarskjöld disse: “A ONU não foi criada para nos levar ao paraíso, mas para nos salvar do inferno”. Nunca teremos uma organização onde todos concordam com tudo. A ONU é onde as diferenças são trazidas para cima da mesa e vai sempre ser isso. A ONU é o espaço para encontrarmos uma abordagem comum para os nossos problemas colectivos. Haverá sempre forças e fraquezas. Dentro destas limitações, o desafio é o que podemos fazer para tornar a ONU mais eficaz.