Entrevista

Fecho de serviços públicos está “a destruir limiares mínimos de vida colectiva”

João Ferrão, especialista em Ordenamento do Território, abre a porta à extinção de municípios, mas apenas se houver reforço das juntas de freguesia. Reforçar as competências e eleger o presidente das comissões de coordenação regional poderá ajudar a introduzir inteligência nas políticas do território, aponta.

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João Ferrão Pedro Nunes

Geógrafo e investigador no Instituto de Ciências Sociais, o geógrafo João Ferrão anda há anos a estudar as questões do ordenamento do território. Foi secretário de Estado do Ordenamento e das Cidades, no primeiro Governo de José Sócrates. Em 2013, apresentou um estudo sobre a geografia da crise. Largos meses de políticas de ajustamento depois, aponta os jovens nem-nem como um exemplo de efeitos económicos que perdurarão no tempo. Quanto a medidas como o encerramento das juntas de freguesia e dos tribunais, pecaram pela ausência de inteligência territorial e de diálogo e concertação entre ministérios. São as consequências de uma administração central “verticalizada e pouco democrática”, critica. Uma das soluções para evitar que o país se transforme num enorme queijo Gruyère (cheio de buracos) será reforçar as competências e legitimar democraticamente as comissões de coordenação e desenvolvimento regional.

Num estudo que liderou sobre a geografia da crise, e cujos dados foram recolhidos em 2010, concluía que havia quatro territórios com maior grau de exposição à crise: península de Setúbal, Algarve, Baixo Alentejo e lezíria. A austeridade produziu entretanto novas configurações?
Muitos dos efeitos da crise são diferidos no tempo e é isso que não conhecemos bem. As cidades médias, por exemplo, onde o peso da administração pública é relativamente grande, tinham uma prestação relativamente positiva e isso deve ter piorado entretanto. A classe média, ou média baixa, com uma grande presença da administração pública, tinha mecanismos de defesa que fizeram com que alguns aspectos relacionados com a crise tenham sido diferidos no tempo. Os chamados nem-nem-nem [não trabalham nem estudam nem estão em formação], por exemplo: nós não sabemos que consequências o fenómeno vai ter, mesmo depois de desaparecido o contexto de crise. Mesmo depois de se ter verificado uma expansão do mercado do trabalho, essas pessoas vão ficar marcadas para sempre. Porquê? Porque não foram normalmente socializadas quando o deviam ter sido, numa altura-chave de inserção na vida activa. Falta avaliar estes aspectos diferidos dos efeitos da crise e estudar o rasto que a crise vai deixar nos grupos mais afectados. E não só do ponto de vista da pobreza, porque estes 18% da população que são nem-nem-nem não são todos das classes mais desprivilegiadas: há uma parte da classe média. Até podemos dizer que, porque têm uma protecção familiar, não são casos tão imediatamente problemáticos, mas serão mais prolongados no tempo.

Que efeitos têm, nesta geografia e dinâmica da crise, medidas como o encerramento de 1168 juntas de freguesia?
Portugal é dos países europeus onde a confiança nas instituições é menor. E tem vindo a diminuir. É curioso verificar que, de entre as instituições em que os portugueses continuam a confiar, estão exactamente as juntas de freguesia e as autarquias, isto é, as instituições de proximidade. Porque se estiverem numa situação complicada é a elas que vão recorrer. Portanto, o encerramento das juntas levanta desde logo um problema que é simbólico: desaparece um elemento identitário muito importante. Mas desaparece também um agente de proximidade em que as pessoas confiam e que tem condições para, com o apoio das autarquias, prestar determinados serviços sociais. Por outro lado, este encerramento não pode ser desligado da racionalização das diferentes redes públicas. E o mais complicado é a convergência desses factores: às juntas de freguesia soma-se o encerramento das escolas, dos centros de saúde… O problema é que a dita racionalização de cada uma destas redes é feita de forma autónoma e não articulada e a sua incidência penaliza sempre os mesmos territórios. Não há uma visão de conjunto, territorial. As nossas políticas públicas continuam a ser excessivamente sectorializadas e muito pouco territorializadas. Para cada um dos sectores pode ter sentido, com os seus critérios estritamente sectoriais, a forma como racionalizam a suas redes, mas, se ninguém tem uma visão de conjunto, o resultado é transformar Portugal num queijo Gruyère, cheio de buracos que resultam de decisões tomadas separadamente.

Por que não se avançou ainda para a articulação prévia de políticas?
Porque não é fácil. Nós continuamos a ter uma administração muito centralizada, muito verticalizada, muito sectorializada, muito pouco democrática. E, para além do Governo que está em funções, se continuamos a ter a administração organizada desta forma não vamos conseguir encontrar soluções para muitos outros aspectos. Os vários ministérios não dialogam. Também não é fácil construir de um dia para o outro essa cultura de colaboração interministerial. Depois temos ainda outra questão muito penalizadora, que é o facto de a racionalização sectorial das várias redes ser feita com base no critério da eficiência, quando devia ser com base no jogo entre dois critérios: a eficiência e a justiça espacial, ou, se quiser, a coesão territorial. Não devia ser possível efectuar a racionalização da rede de serviços públicos exclusivamente com base em critérios de eficiência sem ter em conta a componente da coesão territorial.

Não se governa um país só com base na racionalidade económica...
Claro, como o oposto também é verdade. Nós vimos que durante os anteriores ciclos comunitários – o problema não é nosso, é uma orientação da União Europeia e teve sentido durante algum tempo – a excessiva separação entre a política de competitividade e a política de coesão acaba por ser muito perniciosa. Porquê? Enquanto houve um processo de expansão, Portugal melhorou do ponto de vista da coesão territorial, mas, como essa política de coesão não estava acompanhada pela política de competitividade, assim que houve uma crise, um choque externo, aquele avanço mostrou-se muito frágil e pouco sustentado no tempo.

É o caso dos municípios médios que investiram em pólos industriais, piscinas, complexos gimnodesportivos, mas que agora se vêem a perder população e estão confrontados com o fecho dos tribunais, CTT, repartições de finanças?
A chave de tudo está no emprego. Primeiro erro, que já vinha de trás: a racionalização das redes públicas sem diálogo entre as várias redes. Segundo erro: basear essa racionalização exclusivamente em critérios de eficiência, não levando em conta a coesão territorial. Terceiro erro: não há qualquer análise custo-benefício. Pressupõe-se implicitamente que o que está a ser feito só tem benefícios e não tem custos, ou então alguém os está a ocultar. Quais são estes custos e quem os vai pagar? É que os custos para as populações que lá estão hoje são as próprias comunidades que os apontam. Mas e os custos futuros?

No caso dos tribunais quais poderão ser hoje?
Para as comunidades de hoje, no limite, os custos colocam-se do ponto de vista do funcionamento democrático da sociedade portuguesa, porque criam novas desigualdades no acesso a serviços fundamentais. Muitas destas medidas têm pressupostos que não são referidos. Um dos critérios implícitos é que o cidadão tem capacidade de mobilidade para aceder ao serviço. Ora isso não é verdade, tanto menos verdade quanto temos populações empobrecidas e envelhecidas. Porque é lógico que alguma concentração tem de ser feita. A questão é como. Se é feita do ponto de vista sectorial, numa óptica de eficiência, sem debate e sem uma análise de custos-benefícios, os resultados só podem ser negativos. A prazo, a questão que se vai colocar é a de saber se não estamos a destruir limiares mínimos de vida colectiva. As pessoas que lá estão sobrevivem, mal ou bem, mas os filhos já não ficam lá. E, portanto, vamos ter áreas cada vez maiores do território que vão ficar vazias. Ora o abandono do território implica coisas que conhecemos. Dois exemplos: os incêndios estão claramente relacionados com o abandono das terras; e há ainda a questão da desertificação – não o despovoamento. Uma grande parte do Alentejo, por exemplo, está com graves problemas de desertificação. O não haver qualquer ocupação significa que não há estratégias de adaptação à desertificação e portanto estes fenómenos até naturais vão avançado sem encontrar resistência do ponto de vista das sociedades.

Estamos a condenar irremediavelmente estes territórios, deitando por terra um investimento de várias décadas.
Com certeza. Pode parecer exagero mas não é. Esta questão é um problema de cidadania e, no limite, um problema de soberania. Porque um território não ocupado é um terreno que está a morrer parcialmente. Do ponto de vista da vida colectiva das sociedades mas também, a seguir, do ponto de vista dos ecossistemas - no fundo, tudo aquilo que dá vida ao território.

Que percentagem do território português está despovoada ou desertificada?
Estima-se que 20% do território nacional não tenha dono conhecido. E pelo menos estes 20% já estão a confrontar-se com um problema grave, porque quando não tem dono conhecido é porque não tem interesse social. Caso contrário, tinha dono, alguém ia dizer, mais que não fosse por usucapião, “isto é meu”. Por cima destes 20%, poderíamos ainda fazer um mapa dos territórios perigosamente expostos a riscos quer naturais quer do ponto de vista da desvitalização demográfica e social. Estas contas não estão feitas, mas não deve ser exagero dizer que pelo menos 40% do território nacional está gravemente exposto a estes riscos.

De que forma se pode prevenir estes “buracos” no território?
Seguramente não com estratégias voluntaristas de repovoamento, isso não existe, não estamos na Idade Média. Há um elemento fundamental que é sempre o mesmo: o do emprego e o da animação económica. Num pequeno concelho do interior do país, uma empresa de dez pessoas pode ser muito importante. Aquela visão que tivemos durante muito tempo demasiado separada de política de coesão e de política de competitividade não pode continuar. A crise veio demonstrar isso. Se nos centrarmos apenas na competitividade, vamos aumentar as desigualdades. Se nos concentramos apenas na coesão, não estamos a encontrar soluções sustentáveis no tempo. Elas podem funcionar enquanto houver um contexto favorável, mas, como vimos com a crise, quando há um choque externo forte não há capacidade de defesa. A questão fundamental é como assegurar as duas coisas. E voltamos sempre à questão do modelo de desenvolvimento e dos seus protagonistas. Aquilo a que se chama interior esteve e está muito dependente do emprego público. Isto tem efeito positivo, porque se não fosse esse emprego a situação era pior, mas se a dependência do emprego publico se mantiver e se se agravar não há resposta possível. No mundo rural as respostas têm que ser sempre diversificadas. Mas já há óptimos exemplos de estratégias de valorização dos recursos locais endógenos mas numa óptica global, aquilo a que se chama a glocalização. Há muitos produtos que têm que ser valorizados e colocados no mercado global.

Faz sentido e é oportuno insistir-se nas mudanças desenhadas por Miguel Relvas, que apontavam para a extinção de alguns municípios e para novas instâncias de governação intermunicipais?
As comunidades intermunicipais têm potencialmente vantagens. Obrigam os municípios a cooperar mais entre si e isso é bom, porque ganham escala. Não podem ter estratégias individuais num mundo global, não têm dimensão para isso. Agora, se queremos juntar coesão e competitividade vão ter que trabalhar também com as empresas, as universidades, as organizações não-governamentais. E lembrar-se de que a geografia destas entidades não é necessariamente a dos municípios. As comunidades intermunicipais desenham uma determinada geografia, relevante do ponto de vista político-administrativo, que não é necessariamente relevante para a sociedade civil. E os municípios, e o Estado em geral, não podem querer impor a sua geografia aos outros tipos de actores.

E essas comunidades intermunicipais substituir-se-iam às regiões administrativas? São um passo nesse sentido?
Não. O referendo à regionalização deu o resultado que deu. E sabemos também que existem as comissões de coordenação e desenvolvimento regional, as CCDR, para cada uma das NUT II [Nomenclatura das Unidades Territoriais para Fins Estatísticos]. Agora as CCDR confrontam-se com dois problemas: um é não terem capacidade política para coordenar as várias políticas sectoriais para aquele território, porque em geral estão dependentes de um ou dois ministros e estes ministros não têm capacidade de obrigar, por exemplo, a Saúde ou a Educação a configurar determinadas soluções em função de uma visão homogénea. Por outro lado, confrontam-se com falta de legitimidade política. Uma das soluções era os actuais presidentes da CCDR serem escolhidos democraticamente. Podem ser eleitos pelos autarcas, podem ser eleições universais, enfim, há várias hipóteses. As CCDR não têm hoje capacidade de articular políticas sectoriais com incidência no território e há um problema de legitimidade política e de falta de autoridade.

Deve desistir-se da regionalização e alterar o modelo das CCDR?
A regionalização pode significar várias coisas. O que estou a dizer é que tem que se aumentar a capacidade efectiva de as CCDR coordenarem políticas sectoriais a nível regional. Não pode haver uma entidade a nível regional que queira coordenar tudo, seria irrealista. O que devia ser discutido é de que políticas estamos a falar e, dentro dessas políticas, que aspectos é que devem ser alvo de coordenação efectiva a nível regional. Aquilo a que se chama governança regional. Quanto à legitimidade política, esta tem soluções hard e soft. Aliás, nos últimos anos, têm sido propostas várias soluções, até que o presidente da CCDR fosse um subsecretário de Estado, na altura de João Cravinho chegou-se a falar disso. Mas é importante haver eleições, por sufrágio universal ou só entre autarcas. Ou as CCDR avançam do ponto de vista da eficiência e da legitimidade democrática ou, infelizmente, desaparecem ou tornam-se redundantes.

A extinção de municípios faz sentido?
A eventual diminuição do número de municípios só será exequível e só terá aceitação social se for um processo bem conduzido, do ponto de vista político e técnico, e muito participado. Se for imposto, será um desastre. Se se reforçar as atribuições e as competências e a dotação orçamental das comunidades intermunicipais, se calhar a fusão dos municípios é um falso problema.

Na óptica do cidadão comum, que já se sente tão distanciado das instâncias de representação do Estado, somar-se a isso a extinção do munício em que vive…
Nós temos hoje municípios com uma população baixíssima e em forte regressão. E é o problema dos limiares. Resta saber se, a partir de certa altura, os municípios têm capacidade de sobreviver abaixo de certo limiar. Como é que o cidadão pode beneficiar nestas circunstâncias do acesso efectivo a determinados serviços com qualidade? É mantendo estes municípios? Se calhar, se as juntas de freguesia tiverem mais atribuições e competências, mais dotação orçamental, talvez isso seja mais importante do que manter municípios. O que é que interessa ter municípios aos quais ultimamente têm sido atribuídas mais competências, se não há dotação orçamental para concretizarem aquilo que é suposto fazerem? Uma fusão de municípios tem, do meu ponto de vista, o contraponto do reforço das juntas de freguesia. Caso contrário, será aumentar o queijo Gruyère, é o vazio sobre o vazio. A dita reforma das juntas de freguesia, para além de ter sido mal feita, com critérios geométricos que não tinham qualquer sentido, era no fundo o mais fácil de se fazer. Como sempre, atacou-se os mais fracos. Ora nós temos uma estrutura que é multinível, por isso digo que a eventual integração/fusão de municípios não pode ser vista como um elemento isolado mas num contexto de repartição de atribuições e competências na vertical.
 
Isto não se resolve com um novo ministério?
Não. Há sempre duas tentações. Uma é o superministério que vai resolver tudo. A outra é pôr-se o problema junto do gabinete do primeiro-ministro. São dois erros crassos. Porque não pode haver um ministério a mandar noutros ministérios - os outros ministros não aceitam - e não se pode carregar o gabinete do primeiro-ministro com temas horizontais e muito importantes, porque o primeiro-ministro não tem tempo nem é essa a sua vocação. Portanto, a solução passa por aquilo a que se chama as soluções de governança, é uma questão de cultura mas é também de atribuições de competências. Se as CCDR tiverem garantida a tal eficiência e a tal legitimidade democrática os municípios vão ter que concertar posições. Uma excessiva descentralização pode ser negativa, porque é uma forma aparente de dar mais força aos municípios mas, se eles não têm dimensão nem têm dotação suficiente, não vão resolver nada estrutural. O nível regional é um nível de concertação fundamental, não para executar, mas para concertar posições. Mesmo ao nível das associações de municípios, muitas delas tem uma dimensão demasiado pequena para resolver problemas fundamentais.

A manterem-se os pressupostos actuais, chegaremos a 2060 reduzidos a 6,4 milhões de habitantes. Vale a pena despender tanto esforço com o facto de uma percentagem tão significativa do território estar desocupada?
No tempo dos Descobrimentos, a população portuguesa era de um milhão e meio. O problema dos 6,5 milhões, mais do que uma questão quantitativa, é uma questão qualitativa. Não é o mesmo ter 6,5 milhões de jovens e qualificados ou ter 6,5 milhões de pessoas muito envelhecidas. Do ponto de vista estratégico do país, precisamos de inteligência demográfica para enfrentar isso. Temos muito essa tendência de ser cegos do ponto de vista territorial, lançamos políticas territoriais macro, como se o país fosse homogéneo. Se introduzirmos inteligência territorial nas políticas sectoriais, podemos adaptar-nos no tempo ao problema. Se sabemos que há uma probabilidade gigante de a população diminuir ou nos preparamos antecipadamente, e então apesar de tudo conseguimos gerir da melhor forma possível as consequências dessa retracção populacional, ou não fazemos nada - e volto àquela imagem do queijo com buracos cada vez maiores, que inclusive podem vir, no futuro, a engolir algumas das cidades médias que têm sido importantes alavancas no país nas últimas décadas. Alguns destes centros estão sob perigo. Tivemos uma estratégia de infraestruturação e de equipamentos como se o país fosse estar em expansão ad eternum. Agora vamos ter quer saber pensar estrategicamente o país em retracção demográfica.

Poderá fazer algum sentido desistir de manter as representações do Estado nalguns territórios e ceder ao argumento da racionalidade económica, assumindo que daqui a 30 ou 40 anos esses territórios estarão despovoados?
Se temos políticas baseadas estritamente numa óptica de eficiência e resultados imediatos, o resultado global será desastroso. Qualquer Governo deve, nas suas várias áreas, dar uma resposta que não é top down nem iluminada, mas que vai ter que ser encontrada em diálogo com os vários sectores. É uma questão de democracia. O modo como são tomadas as decisões é que vai fazer a diferença. Esta visão centralizada, top down, em que se decide em ciclos de quatro anos, com descontinuidades permanentes, é fatal para um país com as dificuldades que nós temos.