Um Tratado de Lisboa que serviu para (quase) nada na crise do euro

Contribuição do Tratado de Lisboa foi apontar tendência que se confirmou na crise da dívida: intergovernamentalização progressiva da UE, com decisões cada vez mais tomadas pelos governos — em que os maiores dominam — e cada vez menos pelas instituições comunitárias.

José Sócrates, Durão Barroso e António Costa em 2009
Foto
José Sócrates, Durão Barroso e António Costa em 2009 Nuno Ferreira Santos

Quando a União Europeia (UE) celebrou em 2009 a entrada em vigor do seu novo Tratado de Lisboa, os discursos auto-congratulatórios de circunstância não conseguiam esconder uma profunda falta de entusiasmo por um documento que, dizia-se, iria resolver quase todos os problemas europeus durante as próximas décadas.

Escassos meses depois, a falta de entusiasmo acabou justificada: a relevância do Tratado de Lisboa para enfrentar a crise da dívida que quase rebentou com a UE, foi posta a nu, com nota zero.

Nenhuma das suas disposições – que, no essencial foram herdadas de tratados anteriores – serviu para evitar que, durante três anos, os responsáveis da zona euro estivessem à nora para encontrar soluções para a mais grave crise da sua história.

A missão deste tratado foi antes de mais substituir a Constituição Europeia rejeitada em referendo em França e na Holanda, em 2005, e adaptar as instituições da UE à adesão de 13 países da Europa central e oriental e, sobretudo, consagrar o novo peso da Alemanha alargada.

Ao longo dos quase dez anos que todo este processo durou, entre períodos de reflexão e de negociações propriamente ditas entre os Governos sobre as alterações aos “velhos” tratados, as questões da união económica e monetária não foram praticamente abordadas. Isto, apesar de já então ser claro que os termos, largamente impostos pela Alemanha, em que a moeda única europeia foi criada (no Tratado de Maastricht de 1993), eram insuficientes e mal concebidos para permitir ao conjunto aguentar um choque externo de média dimensão.

Mesmo nos cenários mais negros, ninguém imaginara o tipo de crise que se abateu sobre o sector financeiro mundial em 2008-2009 e a crise da dívida europeia que se lhe seguiu e que se arrastou durante três longos e penosos anos e que a UE foi enfrentando de improviso em improviso.

O resultado foi que durante a crise, grande parte das inúmeras decisões assumidas para salvar o euro – sobretudo as ligadas às condições das ajudas concedidas a Portugal, Grécia e Irlanda – foram tomadas no quadro de acordos intergovernamentais. Ou seja, entre os chefes de Estado ou de Governo, apoiados pelos seus ministros das Finanças – durante um número alucinante de cimeiras e reuniões ao longo de noites e fins-de-semana.

A verdadeira grande contribuição do Tratado de Lisboa para este processo foi, de certo modo, apontar duas tendências que acabaram por se confirmar na gestão da crise da dívida: a primeira foi a intergovernamentalização progressiva da UE, com as decisões cada vez mais tomadas entre os governos – em que são os maiores que dominam – e cada vez menos pelas instituições verdadeiramente comunitárias (Comissão Europeia, que apresenta as propostas legislativas e Conselho de Ministros da UE e Parlamento Europeu, que as aprovam) que garantem um equilíbrio mínimo entre estados grandes e pequenos.

A segunda tendência apontada por Lisboa foi a predominância da Alemanha no processo de decisão comunitária que se revelou, efectivamente, real.

Todas as grandes decisões de concessão de assistência financeira aos países com problemas de liquidez – Grécia em Maio de 2010, Irlanda em Dezembro do mesmo ano, Portugal em Maio de 2011, e Chipre dois anos depois – foram tomadas num quadro estritamente intergovernamental com a imposição de uma dura condicionalidade macroeconómica. Decisões estas que foram depois executadas pela Comissão Europeia juntamente com o Banco Central Europeu e o Fundo Monetário Internacional (reunidos na famosa troika).

Para estes pacotes de ajuda financeira, os governos do euro começaram por criar um fundo provisório de socorro (EFSF na sigla inglesa) dotado de uma capacidade de empréstimos de 440 mil milhões de euros (que desembolsou cerca de 200 mil milhões em ajuda à Grécia, Irlanda e Portugal).

A partir de Junho de 2013, o EFSF foi substituído por um novo mecanismo permanente (ESM), criado num tratado intergovernamental autónomo, com um poder de fogo de 500 mil milhões de euros. Este mecanismo foi sendo progressivamente dotado da capacidade de abrir linhas de crédito cautelares aos países atacados pelos especuladores para, nomeadamente, comprar a sua dívida no mercado (que Portugal acabou de recusar, ao optar por uma “saída limpa” do programa de ajuda externa).

Para estas ajudas poderem ser concretizadas, o Tratado de Lisboa teve, aliás, de sofrer uma ligeira e rápida alteração para contornar a regra (mais conhecida por no bailout) que proíbe a zona euro e os seus membros de assumir a dívida pública dos paceiros para poder passar no Tribunal Constitucional alemão.

Como contrapartida de todas estas decisões de ajuda, a Alemanha, apoiada pela Holanda e Finlândia, foi impondo de forma progressiva um novo modelo de governação da zona euro inteiramente orientado para o reforço da disciplina orçamental, fim do endividamento público, reforço da competitividade das economias e um controlo cada vez mais apertado ao nível europeu dos orçamentos nacionais.

No centro deste novo modelo está o novo Tratado Orçamental – de natureza intergovernamental – que entrou em vigor em Janeiro de 2013 entre todos os países da UE (com excepção do Reino Unido e República Checa) embora as suas disposições só sejam vinculativas para os Dezoito do euro.

Com este Tratado, os países do euro comprometem-se, incluindo através da adopção de legislação nacional apropriada, a manter orçamentos em equilíbrio e a assumir mecanismos de correcção automática de eventuais derrapagens.

Este texto tornou juridicamente vinculativos vários objectivos que tinham sido assumidos ao nível político dois anos antes pelos mesmos governos do euro no chamado “pacto de competitividade” – ou “Pacto Euro-Plus” – em termos de sustentabilidade dos sistemas de pensões e de saúde ou o fim da indexação de salários nos países que ainda a praticavam, embora sem qualquer obrigação jurídica.

Em paralelo com o Tratado orçamental, os governos adoptaram um pacote legislativo em seis vertentes – daí a sua denominação inglesa de six pack – (aprovado segundo o método comunitário e já não intergovernamental) para reforçar o pacto de estabilidade e crescimento do euro (PEC) e criar um novo mecanismo de controlo dos desequilíbrios macro-económicos.

O PEC foi, até à crise da dívida, o único instrumento ao dispor da zona euro para manter um mínimo de disciplina orçamental entre os seus membros, com a imposição de um limite máximo de 3% do PIB aos défices públicos e a possibilidade de aplicação de sanções financeiras em caso de desrespeito de eventuais recomendações europeias para a correcção de trajectórias erradas. O facto de as suas regras terem sido ignoradas sem estados de alma pela França e Alemanha em 2003 arruinou a sua credibilidade e tornou, desde então, praticamente impossível a sua aplicação correcta.

Com o six pack, que entrou em vigor em Dezembro de 2011, o PEC voltou a ter “dentes”, tanto por via do reforço da sua vertente preventiva – com sistemas de alerta já não apenas quando o limiar autorizado do défice é ultrapassado ou prestes a sê-lo, mas numa fase muito mais precoce de risco de derrapagem – como pelo endurecimento das sanções, em caso de desrespeito sistemático das recomendações europeias para a correcção dos desvios.

O PEC reformado passou a incluir igualmente um sistema de vigilância mais apertado da evolução da dívida pública com a criação de mecanismos precisos e quantificados de redução anual obrigatória dos valores acima de 60% do PIB.

O six pack inclui ainda um novo mecanismo inteiramente construído de raiz para a detecção precoce de eventuais desequilíbrios macro-económicos – bolhas imobiliárias, quebras anormais de competitividade, endividamento privado excessivo – que estiveram, em muitos casos, na origem ou agravamento dos problemas de vários países que precisaram de ajuda da zona euro, e que antes escapavam a qualquer controlo formal.

Também nesta frente os estados poderão sofrer sanções se recusarem aplicar as medidas de correcção dos desequilíbrios avançadas pela Comissão Europeia.

Não contentes com todo este arsenal disciplinador, os países do euro adoptaram ainda um outro pacote legislativo em duas vertentes – baptizado, inevitavelmente, two pack – que reforça a parte preventiva do PEC ao instituir um controlo reforçado dos orçamentos nacionais, sempre na lógica de detecção precoce de eventuais políticas inconsistentes que possam pôr em causa a estabilidade das finanças de um país e, por efeito de contágio, dos parceiros.

É ao abrigo do two pack que os Governos do euro estão obrigados a apresentar os seus projectos de orçamentos de Estado todos os anos a Bruxelas, até 15 de Outubro, antes da aprovação pelos parlamentos nacionais, para permitir à Comissão Europeia detectar eventuais inconsistências com as projecções macroeconómicas de médio prazo que os mesmos estados estão obrigados, pelo PEC, a apresentar-lhe até ao mês de Abril anterior.

A segunda vertente do two pack dirige-se aos países com dificuldades de financiamento no mercado, que ficarão sujeitos de forma automática a uma vigilância reforçada e mais ainda se precisarem de assistência financeira (como a que foi concedida a Portugal, Grécia, Irlanda e Chipre).

O processo legislativo normal foi igualmente utlizado para a zona euro avançar numa outra vertente da gestão da crise para criar um embrião de união bancária. Para isso, o BCE vai assumir a partir do Outono a responsabilidade pela gestão dos maiores bancos da zona euro, de modo a impedir que os reguladores nacionais escondam os podres dos seus “campeões”.

Uma nova autoridade vai ser criada até 2016 para liquidar de forma ordenada os bancos considerados falidos, mesmo contra a vontade dos Estados onde estão instalados. Nestes casos, os custos associados serão antes de mais suportados pelos accionistas e credores dos bancos, e em última análise os depositantes com mais de 100 mil euros. Se não for suficiente, esta autoridade poderá recorrer a um novo fundo que será criado pelos próprios bancos e que passará progressivamente de uma justaposição de “caixas” nacionais para um instrumento verdadeiramente europeu. Por criar, nos próximos anos, ficou uma garantia europeia de todos os depósitos superiores a 100 mil euros, em substituição das actuais garantias nacionais.