Opinião

Banalíssimas?

Num país em que o ministério da tutela se recusa a conceder acesso público às contas que as IPSS, legalmente, têm de prestar, o Raríssimas não é, infelizmente, surpresa.

No final dos anos 90, os Estados Unidos foram abalados pelo escândalo da “Bishop Estate”, uma das maiores instituições sem fins lucrativos do país, que tinha sido instituída em 1884 por um dos últimos membros da família real do Hawai, a Princesa Bernice Pauahi Bishop, com uma dotação de aproximadamente 10% da propriedade imobiliária do então reino. A Bishop Estate tinha por finalidade a construção e manutenção de duas escolas no Hawai. Na altura em que a má gestão da Bishop Estate foi notícia, cada responsável atribuía a si mesmo uma remuneração próxima de 1 milhão de dólares por ano, tendo o fundo de reserva da instituição sido delapidado em cerca de 241 milhões em apenas três anos. O escândalo foi despoletado pela investigação de um jornal, o Honolulu Star Bulletin, em Agosto de 1997, que também denunciou uma série de conflitos de interesse que explicavam, em parte, o descalabro a que tinha chegado a obra da falecida princesa. Por exemplo, os responsáveis da Bishop Estate eram nomeados pelo Supreme Court do Hawai, que também era competente para julgar os processos contra a gestão danosa da Bishop Estate; dois dos cinco responsáveis da instituição tinham ou tinham tido cargos proeminentes no parlamento e senado do estado do Hawai; havia avenças a membros do parlamento que depois votavam leis favoráveis à instituição. Há também inúmeros relatos de abuso de poder na relação com os funcionários e alunos das escolas geridas pela Bishop Estate. A Bishop Estate tem semelhanças com a Raríssimas, que veio ao cimo da espuma dos últimos dias precisamente devido a uma reportagem jornalística da TVI. E serve para ilustrar que os conflitos de interesse e uma governança defeituosa podem originar todo o tipo de abusos.

Vale a pena começarmos por recordar que uma instituição sem fins lucrativos é definida pela chamada “restrição de não distribuição”. Ou seja, os responsáveis não podem apropriar-se dos excedentes da mesma, sob a forma de lucros. Em troca, têm benefícios vários, desde isenções fiscais até ao acesso a linhas de financiamento público que estão excluídas às instituições com finalidade de lucro. Tanto na Raríssimas como na Bishop Estate, o impedimento de distribuição de excedentes foi contornado aumentando o que os responsáveis recebem a título de remuneração de trabalho. O desafio é óbvio: como evitar que, por esquemas mais ou menos sofisticados, seja contornada a “restrição de não distribuição”. Há muitos exemplos em que o detentor do poder de decisão pode utilizá-lo a seu favor, contra o interesse de quem a instituição deveria, supostamente, servir. Por exemplo, um político corrupto pode utilizar o seu poder para ir contra o interesse dos cidadãos; um médico pode decidir por um acto clínico pelo qual recebe uma remuneração mais generosa, mesmo que não seja o mais indicado para o doente; os conselhos de administração das empresas podem atribuir-se a si mesmos pacotes remuneratórios generosos, contra o interesse dos accionistas. Este último exemplo – mais parecido com a Raríssimas do que parece – tem sido amplamente investigado pelos economistas, mas fica para uma próxima crónica.

Para evitar estes distintos “abusos de poder de decisão”, a boa economia ensina-nos que é necessário pensar cuidadosamente nos processos de tomada de decisão, garantindo um escrutínio cuidadoso, feito por terceiros, sem conflitos de interesse. É também por esta razão que existem leis que obrigam à partilha de informação sob diversas formas: actas de reuniões, contas das instituições, património dos políticos.

A má conduta pode ser Raríssima ou Banalíssima, dependendo do quadro regulatório em que as instituições – com ou sem fim lucrativo – operam. Nos Estados Unidos, por exemplo, a regulação das nonprofit é feita, a nível federal, pelo equivalente da autoridade tributária (Internal Revenue Service), que tem competência para suspender as isenções fiscais ou aplicar coimas com base, por exemplo, nas regras sobre a compensação dos corpos dirigentes. Ao nível de cada estado, são os procuradores gerais (attorney general) que estão encarregues de supervisionar a actividade das nonprofit. O poder destes varia bastante entre estados, por exemplo, na capacidade de instaurar processos judiciais contra os quadros dirigentes; na obrigatoriedade de registo das instituições sem fins lucrativos junto do gabinete do procurador geral; na obrigatoriedade de entrega de relatórios financeiros periódicos; na capacidade de obrigar os responsáveis a testemunhar em tribunal; na obrigatoriedade de um tribunal notificar o gabinete do procurador no caso de dar entrada um processo envolvendo uma instituição sem fins lucrativos. Como é natural, nos estados onde o procurador tem mais poderes, tem também mais pessoas ao serviço da fiscalização das nonprofit. Num artigo recente de 2005, os economistas Raymond Fisman e Glenn Hubbard, da Universidade de Columbia, nos Estados Unidos, analisam as declarações fiscais de cerca de 5000 instituições sem fins lucrativos. O estudo mostra claramente que, nos estados onde o poder dos procuradores relativo ao sector nonprofit é menor, os quadros das instituições sem fins lucrativos utilizam uma parte mais elevada das doações sob forma pacotes remuneratórios generosos. Os autores também mostram que a confiança dos doadores é afectada pelo quadro regulatório, diminuindo as doações para o fundo de reserva das instituições.

O índice regulatório construído pelos investigadores atinge um valor máximo de 8; o Hawai obtém uma pontuação de 2. Não ficamos, portanto, surpreendidos com a Bishop Estate. Num país em que o ministério da tutela se recusa a conceder acesso público às contas que as IPSS, legalmente, têm de prestar, e onde a obrigatoriedade de publicação online é respeitada apenas por uma pequena parte das instituições, o Raríssimas também não é, infelizmente, surpresa.

peralta@novasbe.pt