Opinião

Sugestões para o processo de descentralização em preparação

Pensar e agir sobre como as políticas públicas se devem encontrar com as pessoas no território é absolutamente necessário.

O Governo e o PSD assinaram no passado dia 18 de Abril uma declaração conjunta sobre descentralização. Acordaram em dois conjuntos de medidas. Um primeiro, a concretizar na presente legislatura, consiste na incorporação de determinadas salvaguardas no pacote de transferência de competências para as autarquias locais em ponderação no Parlamento: gradualismo, com passagem de competências e recursos financeiros associados a decorrer até 2021; garantia, na revisão em curso da Lei das Finanças Locais (LFL), de aumento até 2021 do montante global de transferências orçamentais através da reposição progressiva da percentagem de participação dos municípios nos impostos do Estado fixada na LFL em vigor; reforço de transferências financeiras a favor de municípios em territórios de baixa densidade. O segundo conjunto acordado consiste na encomenda de estudos técnicos que ajudem o poder político a rever o modelo de organização político-administrativa do país à escala subnacional.

Pensar e agir em conformidade sobre como as políticas públicas se devem encontrar com as pessoas no território é, sem dúvida, um empreendimento meritório e absolutamente necessário para dar um novo rumo aos impulsos públicos para o desenvolvimento económico. Como defendi nesta coluna em 5 de Março último, precisamos de uma nova governança para a política de desenvolvimento em sentido lato. Para além de uma visão de médio prazo com metas territorializadas e um comando político diferente na Administração Central, é indispensável tirarmos todo o partido da governança vertical, ou seja, da cooperação entre aquela e os patamares supramunicipal e local e, eventualmente, de uma estruturação inteligente da Administração Regional no Continente. Nos parágrafos seguintes, apresento algumas sugestões a ter em conta, tanto na passagem de competências e recursos da Administração Central para a Administração Municipal, como na preparação de um novo modelo territorial de organização político-administrativa.

Descentralização e cooperação entre autarquias. Os municípios portugueses são muito heterogéneos na geografia económica e na capacidade de intervenção. Há atribuições, como nos domínios da promoção do desenvolvimento, do ordenamento do território e da gestão do ciclo urbano da água, mesmo no segmento da baixa, em que a escala individual não assegurará serviços eficazes em territórios grandes e escassamente povoados. O mesmo se antevê quanto à manutenção e à valorização dos equipamentos colectivos de porte elevado. A gestão conjunta com municípios vizinhos, incluindo os espanhóis ao longo da raia, seria benéfica para as populações e o erário público. Sem pôr necessariamente em causa o número de municípios, é possível e desejável promover a cooperação entre eles. O processo de descentralização em preparação é uma oportunidade de ouro para, em diálogo, incentivar nos casos económica e politicamente apropriados, a cooperação entre municípios, seja através das Comunidades Intermunicipais e Áreas Metropolitanas constituídas, seja através de outras parcerias a criar. Valerá, aliás, conhecer algumas experiências levadas a cabo em sociedades com as quais nos gostamos de comparar para aprender e tirar ilações para o caso português.

Soluções institucionais interessantes no espaço da OCDE. Em Baleiras (2014) [1], inventariei soluções institucionais interessantes a partir da negociação entre quem cede e quem recebe competências e recursos para as financiar. Passo a citar: “Na Dinamarca houve a consciência de que a administração local e a administração regional estavam demasiado fragmentadas para receber novas competências. Numa reforma em 2007, os municípios foram colocados perante a escolha entre cooperarem uns com os outros ou se fundirem de modo a que as competências locais fossem exercidas para um determinado limiar mínimo de beneficiários. O número de municípios passou de 271 para 98. Tendo sido decidido confiar aos governos regionais a provisão de serviços de saúde, os 16 condados foram substituídos por cinco regiões. Na Finlândia, outro caso interessante. A lei-quadro para a reestruturação dos governos locais de 2006 veio estimular a cooperação numa base voluntária. De acordo com a lei, para que um município pudesse vir a oferecer cuidados básicos de saúde ou formação profissional, deveria ter, pelo menos, 20.000 residentes (50.000 no caso da formação profissional). Os municípios de dimensão inferior poderiam, no entanto, vir a prestar estes serviços se atingissem aqueles patamares através de uma de três possibilidades: i) fusão voluntária com um ou mais municípios vizinhos; ii) criação de uma estrutura partilhada com municípios vizinhos para oferecer aqueles serviços respeitando os limiares mínimos indicados; ou iii) aquisição dos serviços em causa a municípios vizinhos de dimensão superior à mínima. Finalmente, um exemplo norueguês. O país alargou em 2006 o leque de atribuições delegáveis pelos municípios em estruturas intermunicipais ou mesmo noutro município (o município hospedeiro). É importante sublinhar que nos dois últimos casos nórdicos o governo central ofereceu incentivos financeiros para induzir nos municípios a opção pela fusão. Nos três exemplos, a fusão nunca foi imposta, antes foi proposta (eventualmente de modo privilegiado) a par de outras modalidades institucionais para ganhar massa crítica na provisão pública; a palavra final foi dos municípios.”

Modelo de financiamento de competências futuras. Embora o processo ainda não seja público, já se percebeu que o financiamento das competências a descentralizar está sobre a mesa dos negociadores políticos. Seria desejável que esta questão fosse abordada de mente aberta a soluções diferenciadas, algumas porventura pouco habituais entre nós. Certas competências serão atribuídas em exclusivo às autarquias e outras passarão a ser exercidas em partilha entre os níveis central e local das Administrações Públicas (AP). O modo de financiar deverá ser ajustado a cada atribuição em concreto, tendo em conta princípios de racionalidade económica e exequibilidade administrativa. De uma maneira geral, para as atribuições delegadas ou contratualizadas, deverão ser definidas metas de produção ou resultado (“outputs”) e o financiamento sob a forma de subsídios do Estado deverá premiar o desempenho no respectivo cumprimento. Note-se que subsídios pagos exclusivamente em função de recursos consumidos (“inputs”), tipicamente baseados em coeficientes técnicos definidos centralmente, não incentivam experiências diferenciadoras e melhorias na engenharia dos processos (ver inconveniente no último parágrafo). Já em atribuições consignadas em exclusivo às autarquias, deverão ser estudadas maneiras de introduzir ónus político local na obtenção, na margem, de recursos financeiros a fim de as procuras locais poderem influenciar os níveis de provisão. Esta possibilidade será mais viável nos serviços cujos consumos individuais sejam observáveis pelos prestadores locais. É um exercício desejável, embora delicado; terá de compatibilizar a oferta de níveis mínimos de acesso em todo o país (princípio da coesão nacional) com a valorização local das atribuições e a sustentabilidade financeira das entidades que as vierem a acolher.

Busca de melhores modelos de provisão de benefícios para as populações. Uma das grandes virtudes das AP subnacionais é permitir a comparação de experiências e a disseminação de boas práticas, assim contribuindo para a inovação na execução de políticas públicas. Para se atingir este desiderato, a descentralização em preparação deverá permitir às entidades recipientes de novas competências diferenciarem-se entre si na combinação dos recursos humanos, físicos, tecnológicos e financeiros para atingir as metas em termos de “outputs” que vierem a ser contratualizadas com os ministérios sectoriais. O tamanho único não torna a descentralização elegante!

[1] R. N. Baleiras, Território e desenvolvimento económico: falhas institucionais, Publicação Ocasional n.º 3/2014, Conselho das Finanças Públicas. Disponível em www.cfp.pt

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