Opinião

Desenvolvimento de Portugal e a orgânica do próximo Governo

O enquadramento da solução deve ser uma visão territorial do país consensualizada entre um conjunto alargado de partidos políticos e parceiros sociais.

O País sobressaltou-se com o drama dos incêndios e parece ter despertado para o tema do desenvolvimento do interior. Vários protagonistas políticos e agentes da sociedade civil têm reclamado atenção das políticas públicas para esta questão. Infelizmente, ela não é nova; a desertificação demográfica e económica dos territórios de baixa densidade tem décadas e até temos, como sociedade, canalizado recursos para a procurar remediar. Há que reconhecer que o não temos feito bem e, havendo este renovado interesse pelo tema, o presente artigo dá uma pequena contribuição para, desta vez, fazermos de modo diferente. No espaço da coluna, só conseguirei fazer uma sugestão e de natureza institucional. [1] Creio ser oportuna porque a sua implementação tem de ser decidida pelos candidatos a Primeiro-Ministro (PM) antes de pensarem em nomes para o próximo Governo.

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As pessoas vivem para ser felizes. Dizemos que ocorre “desenvolvimento económico” quando a generalidade das pessoas melhora a qualidade da sua vida. É um conceito simples e, simultaneamente, bastante profundo. E de que depende a qualidade de vida de um indivíduo? Seguramente, é influenciado pelo seu nível de rendimento pois, numa economia de mercado, sem rendimento, nada consome e não desfruta de qualquer satisfação. Por muito egoísta que ele seja, não é indiferente às condições de vida dos outros, sobretudo dos que conhece ou com quem se cruza na rua. E a felicidade de cada um depende também do estado do meio ambiente, tão vital este é para a saúde e a satisfação das pessoas. Numa perspectiva agregada, há, portanto, elementos de competitividade, coesão social e qualidade ambiental na definição de desenvolvimento económico. Esses elementos, têm, obviamente, expressão territorialmente diferenciada.

Actuar sobre as variáveis do desenvolvimento é missão de vários ministérios sectoriais. Fazê-lo concertadamente para cumprir uma estratégia nacional não está no ADN institucional do nosso país. A dificuldade advém de o desenvolvimento ter uma natureza multidisciplinar e transversal a várias políticas públicas, e o Governo e a Administração Púbica estarem organizados em silos sectoriais. Para um problema horizontal, a resposta eficaz não pode ser o somatório de políticas verticais e, ainda menos, de medidas avulsas. Precisamos de uma solução de governança integrada.

O enquadramento da solução deve ser uma visão territorial do país consensualizada entre um conjunto alargado de partidos políticos e parceiros sociais. Esta estratégia territorializada de desenvolvimento servirá para enformar as políticas públicas e influenciar as opções dos agentes económicos num prazo a ponderar, entre o mínimo de uma legislatura e o máximo de duas. Há vantagens em o prazo exceder quatro anos: 1) favorece a estabilidade e a persistência na aplicação dos instrumentos de política; 2) convoca compromissos com a oposição, os parceiros sociais e os governos regionais e locais, sendo estes compromissos desejáveis para se obter uma visão do país e não a de uma maioria política circunstancial. Um prazo de sete anos ofereceria a vantagem adicional de facilitar o alinhamento da visão territorial com o modelo de desenvolvimento da UE e o ciclo de sete anos das políticas e do orçamento comunitários. Este caso permitiria integrar a estratégia de aplicação dos fundos estruturais na estratégia nacional de desenvolvimento regional, em vez de obrigar o país a desenhar duas estratégias separadas para temas afins.

A visão territorial deveria conter os seguintes elementos:

a) enunciação dos objetivos nacionais de desenvolvimento económico;
b) indicação, em linhas gerais, das politicas que deverão contribuir para a sua concretização;
c) identificação dos recursos afectos, designadamente orçamentais, para compatibilizar a visão territorial com a estratégia orçamental de médio prazo de que o país tanto necessita;
d) metas qualitativas e quantitativas, e indicadores de acompanhamento;
e) obrigação dos ministérios sectoriais responsáveis pelas políticas com maior impacto no desenvolvimento (educação, emprego, ciência, transportes, ambiente, agricultura, economia) construírem estratégias próprias com declinação regional que contribuam para implementar as metas nacionais de desenvolvimento. Esta condição é justificada com a necessidade de compatibilizar os incentivos dos ministros com a vontade do Governo como um todo. Ao assumirem estratégias territorializadas por cuja concretização serão avaliados, aqueles ministros sectoriais passam a partilhar o interesse na visão territorial nacional, em vez de a considerarem uma responsabilidade de outros.

A proposta acima não é radicalmente diferente do que existe nalguns países, como o Japão, a Noruega e a Finlândia. Este último caso é particularmente interessante para pensar a operacionalização da visão territorial nacional em Portugal. Uma decisão do Parlamento aprova o Regional Development Act: é uma lei que estabelece o sistema de desenvolvimento regional do país e um conjunto de princípios de organização institucional, nos quais se incluem os elementos a) e e) acima referidos. Tem um prazo de oito anos. Mandata o Governo para especificar os elementos b) a d) e adotar as soluções operacionais que entender mais eficazes para cumprir aqueles princípios.

O segundo elemento institucional que gostaria de aqui propor é a criação na orgânica do Governo (órgão executivo da Administração Central) da figura de um responsável político de valor acrescentado. Seria o membro do Governo ao leme da visão territorial, alguém que assegurasse a concretização da estratégia, a contribuição dos ministérios sectoriais e a execução de instrumentos de política próprios, como os que propus no trabalho citado. Há dois sentidos para a política de desenvolvimento económico. Num sentido estrito, esta dispõe de instrumentos de política próprios que pode conceber e executar com níveis mínimos de articulação com outros ministérios. E há um sentido lato que inclui aquele e a coordenação intersectorial de que aqui falo.

Ora é precisamente para dar eficácia a esta dimensão horizontal da política de desenvolvimento que é indispensável reconhecer-se ao seu responsável político um estatuto próprio. Para poder coordenar a contribuição dos ministros sectoriais, tem que estar explícita e claramente mandatado pelo primeiro-ministro para “mandar” mais que os outros nessa tarefa. O primeiro-ministro não tem tempo para assumir ele mesmo a tarefa. Haver uma disposição habilitante na lei, como acontece no caso finlandês acima invocado, ajudará cada governo a escolher a quem atribuir essa tarefa. Há soluções institucionais diferentes e interessantes noutros países, com vantagens e inconvenientes na adaptação a Portugal que poderão ser ponderadas e que refiro no trabalho citado em rodapé.

A exequibilidade da contribuição aqui proposta requer que os candidatos a primeiro-ministro adiram a ela e concebam a estrutura do próximo Governo tendo em mente a figura de ministro com valor reforçado. Já tivemos inúmeros governos com ministros coordenadores, mas que, apesar das suas aptidões técnicas e políticas, viram as boas intenções soçobrar porque os instrumentos de política mais eficazes para o desenvolvimento dos territórios estavam nas mãos de outros e estes não tinham os seus incentivos políticos alinhados com os objetivos de um desígnio transversal. Vale a pena pensar nisto?

 

[1] As ideias neste artigo fazem parte de uma investigação mais vasta sobre causas do desenvolvimento económico e bloqueios institucionais na eficácia das respostas públicas: R. N. Baleiras, Território e desenvolvimento económico: falhas institucionais, Publicação Ocasional n.º 3/2014, Conselho das Finanças Públicas. Disponível em www.cfp.pt.

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