Amigos e rivais: o Reino Unido e a União Europeia no pós-“Brexit”

Provavelmente, só por volta de 2025 ou de 2030, britânicos e europeus terão a percepção clara de como as suas relações mudaram, para bem ou para o mal.

1. Visto retrospectivamente, o resultado do acordo fechado pelos negociadores do Reino Unido e da União Europeia na véspera de Natal de 2020 até era bastante previsível. A dramatização efectuada nas últimas semanas, jogando com a escassez de tempo, fez parte da coreografia política. As ameaças frequentes de ambas as partes, em especial dos britânicos, de estarem dispostos a abandonar as negociações sem acordo, foram também uma parte importante dessa mesma encenação dramática para consumo britânico e europeu.

Funcionaram como uma (necessária) pressão política nas negociações, não como um resultado efectivamente pretendido por nenhuma das partes. Após o encerramento das negociações, foi curioso ver a reacção pública dos dois protagonistas maiores — o primeiro-ministro britânico, Boris Johnson, e a presidente da Comissão Europeia, Ursula von der Leyen — cada um reclamando vitória à sua maneira. O primeiro, de forma particularmente efusiva, anunciou o acordo como uma vitória negocial britânica, embora notando também que era um bom acordo para a União Europeia. Segundo Boris Johnson, o Reino Unido reconquistou assim a sua soberania, tendo o seu Governo cumprido a vontade expressa no referendo de 2016, que determinou a saída da União Europeia.

Quanto à segunda, Ursula von der Leyen, de uma forma bem mais contida, elogiou também o acordo obtido e a tenacidade do seu negociador principal, Michel Barnier, qualificando o texto como justo e equilibrado. Sublinhou ainda a firmeza europeia nas negociações notando que a União não claudicou nos seus objectivos e valores fundamentais.

2. Nesta altura, não é possível fazer um comentário com grande substância ao Acordo de 24/12 — oficialmente designado como Acordo de Comércio e Cooperação entre a União Europeia e o Reino Unido —, que terá a forma jurídica de um tratado internacional quando for ratificado por ambas as partes. A primeira e óbvia razão é a de que o texto integral das 1255 páginas do acordo só a 26/12/2020 foi tornado público, não sendo possível uma análise adequada em tão pouco tempo. Fundamentalmente, tudo o que se tem dito e escrito nos media baseia-se em fontes indirectas, ou seja, em notas explicativas e comunicados de imprensa, quer da parte do Reino Unido, quer da União Europeia e nas declarações políticas dos protagonistas. Importa notar que esses textos (e declarações políticas), embora úteis, não têm valor legal. Como se trata de um acordo extenso e complexo, será uma tarefa morosa a sua análise técnica e jurídica, mas sem ela a apreciação política (e também económica) é superficial e geradora de ideias equívocas.

A segunda razão para esta dificuldade analítica assenta no facto de, como também é usual neste tipo de acordos internacionais, só as questões práticas que forem emergindo ao longo do tempo mostrarão plenamente o alcance do texto negociado. Em termos gerais, fica a ideia de que houve uma cedência britânica face à União Europeia na questão das pescas, ou seja, no futuro acesso dos barcos de Estados-Membros da União às suas águas territoriais e zona económica exclusiva. Todavia, o assunto foi empolado na sua importância económica, o que terá sido útil como moeda de troca noutras áreas.

Quanto à União Europeia, terá existido um certa cedência — face ao que era a sua pretensão inicial —, nas regras sobre a concorrência e alinhamento regulamentar, apesar do dispositivo acordado ir mais longe do que o Reino Unido inicialmente também pretendia. No caso do comércio de mercadorias, o princípio acordado foi o do livre acesso, sem direitos aduaneiros e sem restrições quantitativas. Por sua vez, no caso do comércio de serviços e em particular de serviços financeiros, não há acesso automático ao mercado único dos britânicos. Será substituído por uma “equivalência parcial”, o que implica que a União poderá criar restrições quando considerar que a regulamentação britânica (leis e quadros de supervisão) não corresponde aos padrões europeus. É uma potencial desvantagem significativa para os britânicos, pois a sua economia é forte nessa área.

Relativamente à forma de resolução de litígios inerentes à aplicação do acordo — um mecanismo neutral de arbitragem — terá ficado mais próximo da versão pretendida pelo Reino Unido do que da pretensão inicial da União Europeia. Esta última pretendia que o seu Tribunal de Justiça tivesse também um papel, ainda que por via indirecta, quando a solução do litígio envolvesse a interpretação de alguma norma jurídica da União Europeia. Essa pretensão terá sido afastada.

3. Importa sublinhar que o acordo de Acordo de Comércio e Cooperação entre a União Europeia e o Reino Unido não é ainda um tratado internacional juridicamente vinculativo. Há, assim, a possibilidade de enfrentar problemas político-jurídicos que não são meros detalhes, ou hipóteses puramente teóricas. No imediato, ao nível da União Europeia, a sua apreciação já passou pelo COREPER (Comité dos Representantes Permanentes que prepara as reuniões do Conselho), sendo declarado o apoio ao acordo da parte dessa instituição que representa os Estados-Membros da União.

Falta agora o Parlamento Europeu pronunciar-se favoravelmente, para se concretizar a sua entrada em vigor a 1 de Janeiro de 2021. Mas é necessário sublinhar que será apenas a título provisório, sendo usado, para o efeito, o dispositivo da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados de 1969 (artigo 25º). Para o acordo ser plenamente vinculativo para ambas as partes, ficará depende de ratificação, quer da parte do Reino Unido, quer da parte da União Europeia e dos seus Estados-membros, ou seja, também dos parlamentos nacionais e até regionais, dependendo do dispositivo constitucional.

Há a possibilidade de todos os Estados-membros, por unanimidade, restringirem a ratificação ao nível europeu como aconteceu no acordo União Europeia Japão. Mas não parece ser a hipótese mais provável. Importa explicar que a necessidade de ratificação pela União Europeia juntamente com os Estados-membros decorre do facto de as matérias abrangidas no Acordo de 24/12 serem de natureza mista.

Por outras palavras, apesar de ter sido negociado pela União Europeia em nome de todos, vai além das áreas que são competência exclusiva da União, como, por exemplo, são os transportes, as pescas, ou a segurança, a justiça e os assuntos internos. Daí a possibilidade de surgirem problemas político-jurídicos mais fáceis, ou mais difíceis, de ultrapassar — o caso do acordo EU-Canadá mostrou esses problemas.

Quanto ao caso britânico, a ratificação terá também de passar pelo Parlamento de Westminster. Se o Partido Trabalhista votar a favor do Acordo de 24/12, a sua ratificação estará garantida do lado britânico, mesmo que a ala mais eurocéptica do Partido Conservador hipoteticamente se revolte contra este (até agora não há sinais disso). Em qualquer caso, a ampla maioria de deputados conservadores torna muito improvável um revés político de Boris Johnson.

4. Face aos objectivos iniciais de cada uma das partes, o Acordo de Comércio e Cooperação entre a União Europeia e o Reino Unido parece salvaguardar, de uma forma razoavelmente equilibrada, os interesses os interesses de britânicos e europeus, mas estes últimos, importa deixar claro, eram a parte negocial mais forte. Como é conhecido, a tarefa era bastante complexa dados os pontos de partida (muito) divergentes. Os britânicos procuravam uma relação comercial com a União Europeia mais ou menos próxima do acordo da União Europeia com o Canadá — o acordo CETA; e a União Europeia preferia levar a negociação, o mais possível, para o modelo do Espaço Económico Europeu (EEE) que a liga à Noruega, à Islândia e ao Liechtenstein.

Este último modelo tinha, para a União Europeia, a vantagem de os Estados terceiros alinharem a generalidade da sua legislação pelas regras europeias do mercado único — como contrapartida do acesso em moldes similares aos membros da União — e de contribuírem financeiramente para o orçamento europeu. Todavia, estes dois últimos aspectos eram recusados pelos britânicos.

Em termos gerais, o acordo de 24/12 parece assim aproximar-se do modelo de acordo da União Europeia com o Canadá, pelo menos foi assim apresentado pelo Governo Britânico. Mas, por pressão europeia, há também regras sobre a concorrência e o alinhamento regulamentar em matérias de padrões ambientais e sociais-laborais que vão além desse acordo com o Canadá — o que faz até lembrar mais as pressões assimétricas que os EUA fizeram sobre o México nas negociações do Acordo USMCA. Todavia, como já notado, só após uma análise do texto legal será possível ver bem os pontos de contacto e as diferenças entre ambos.

É ainda necessário notar que o Acordo de Comércio e Cooperação entre a União Europeia e o Reino Unido não se restringe a matérias de natureza comercial, ou outras conexas como o investimento, embora estas sejam a parte mais extensa. Envolve outras áreas importantes nas relações bilaterais futuras — como a cooperação em matéria judicial e criminal, incluindo o terrorismo, em matéria de segurança da saúde e também na área da cibersegurança —, o que lhe confere algumas características diferentes de outros acordos anteriores da União Europeia.

5. Estiverem bem a União Europeia e o Reino Unido ao procurarem uma base de entendimento futura comum e manter, o mais possível — apesar de poderem ter ido mais longe —, uma relação cooperativa, razoavelmente aberta e amistosa entre ambas as partes. Isto não significa que os interesses de ambos estejam sempre destinados a convergir, nem a ausência de elementos competitivos e de rivalidade. Pelo contrário, é antecipável um misto de cooperação e de rivalidade nas futuras relações britânico-europeias. Poderá resultar dessa rivalidade um estímulo para um aperfeiçoamento do modelo económico e social europeu, mas também poderão existir elementos nocivos para a União Europeia (e para os britânicos, sobretudo para os que tinham expectativas elevadas quanto ao “Brexit").

No caso britânico o mais provável, pelo menos com o Governo de Boris Johnson, é que a competição seja feita tornando a economia mais liberal, através de medidas que passam por uma regulação mais flexível para as empresas e custos fiscais mais reduzidos. Por isso, são de antecipar divergências futuras e até prováveis litígios quanto ao cumprimento do estabelecido no Acordo de 24/12 sobre tais matérias.

Uma nota final sobre a questão da independência da Escócia, que espreita nova oportunidade. Nicola Sturgeon, a primeira-ministra Escocesa que chefia também o Partido Nacional Escocês (SNP), reiterou a intenção de a Escócia se tornar “uma nação independente europeia”. Será um problema político sério para a coesão do Reino Unido, a juntar ao caso da Irlanda do Norte.

Todavia, qualquer referendo sobre a independência da Escócia necessita de uma aprovação prévia do parlamento de Westminster, que com a actual maioria do Partido Conservador será muito provavelmente negada. E para a União Europeia um hipotético pedido de adesão de uma Escócia independente não teria só sabor a revanche, mas traria também um problema político delicadíssimo. Reabriria em Espanha a questão da independência da Catalunha, que a União quer evitar, o mais possível, pois não sabe como lidar com o assunto.

Seja como for, vamos precisar de anos para perceber as múltiplas consequências, na economia e na política, da viragem iniciada com o referendo do “Brexit” de 2016, que culminou no acordo de finais de 2020. Provavelmente, só por volta de 2025 ou de 2030, britânicos e europeus terão a percepção clara de como as suas relações mudaram, para bem ou para o mal.