Opinião

De gigante económico a anão político: como gerir a dupla personalidade da Área Metropolitana de Lisboa?

Reconfigurar a gestão de um território herdado com todo este lastro é trabalho para gerações, mas envolverá certamente um reforço de olhares metropolitanos preocupados com a habitação, mobilidade, alterações climáticas e ambiente, ordenamento do território e inovação nas respostas sociais, entre muitos outros aspetos possíveis de elencar.

Não há dúvidas sobre como a existência de massa crítica, salvaguardadas as devidas exceções, é capaz de potenciar o crescimento económico, a inovação ou outras atividades com capacidade diferenciadora. É por isso que as áreas metropolitanas são há muito considerados espaços privilegiados de produção e consumo. Nos 3015 km2 (3,3% do território nacional) que se definiram como Área Metropolitana de Lisboa (AML) residem perto de dois milhões e oitocentas mil pessoas (28% do total do país), de acordo com as estimativas para 2018 do INE. O último censo também nos mostrou que, em 2011, um quinto desta população metropolitana tinha formação superior (Portugal registou 13,8%), certamente contribuindo para um PIB de quase 25 mil euros per capita (2017), muito acima do verificado em qualquer outra região. A AML garantia ainda, em 2018, 30% do valor de todas as exportações portuguesas. Seria possível, com facilidade, continuar a sugerir evidências da presença de uma locomotiva económica metropolitana com influência no todo nacional.

É, pois, fácil perceber por que razão a concentração em extensas áreas urbanas compactas de volumes significativos de população, empresas e entidades da mais diversa natureza, condicionados por contextos políticos, geográficos e infraestruturais específicos, sugerem a urgência de uma reflexão sobre a melhor forma de gerir a enorme complexidade do espaço metropolitano.

Quando se tenta perceber como se orquestrou a resposta, no caso da AML, a essa complexidade no campo institucional, político e administrativo fica-se próximo do que o filme Prova d'orchestra, de Fellini (1978), retrata quando os músicos defendem acerrimamente os respetivos instrumentos e o seu protagonismo na peça a exibir, ao mesmo tempo que criticam o maestro pelas exigências que lhes faz (acabando por o afastar). Sem liderança ou sem lhe reconhecer legitimidade instala-se o caos, a incapacidade de estabelecer a colaboração entre os músicos ou a dificuldade de gerar um produto coletivo que supere a soma das múltiplas partes.

O estudo “A caracterização territorial da Administração Central desconcentrada da Região de Lisboa e Vale do Tejo” (CCDR-LVT, 2006) já no início deste século identificou mais de 160 organismos e serviços da administração pública com capacidade de decisão nesta região. Se a estes acrescentarmos os de nível municipal e até inframunicipal ou ainda os que emergem da crescente dinâmica ligada à sociedade civil, consolida-se a ideia de que, sem que se vislumbre qualquer cimento agregador, este gigante metropolitano segue há muito desgovernado com muitos a tentarem agarrarem no volante, obrigando-o a seguir em ziguezague.

O desencontro entre a constelação de territórios, interesses e atores e a necessidade de aproveitar a escala metropolitana para o estabelecimento de políticas públicas mais focadas, eficientes e fomentadoras da coesão sócio-territorial encontra raízes na formação da AML – orgânica (no seu processo de crescimento), violenta (na intensidade com que se processou), dependente (do emprego e dos serviços prestados pela cidade central) e carente (de respostas coletivas, urbanidade e identidade).

Reconfigurar a gestão de um território herdado com todo este lastro é trabalho para gerações, mas envolverá certamente um reforço de olhares metropolitanos preocupados com a habitação, mobilidade, alterações climáticas e ambiente, ordenamento do território e inovação nas respostas sociais, entre muitos outros aspetos possíveis de elencar. Assim se poderão corrigir as assimetrias ainda demasiado presentes e dolorosas, mas também evitar que o gigante continue a caminhar com pés de barro.

Chegados aqui, talvez seja o momento de reconhecer então que o desafio deixou de estar no contexto – legal, financeiro ou mesmo setorial – para ter de se deslocar para a otimização da gestão articulada e integrada dos interesses de todo o tipo que se manifestam a esta escala. Como exercício teórico, pensemos numa cidade de Lisboa sem município e gerida apenas através das atuais juntas de freguesia. Parece absurdo, não é? Mesmo que os respetivos presidentes se reunissem regularmente isso não seria suficiente para conseguirem mais do que alguns episódios de colaboração entre territórios contíguos ou colaborar em assuntos em que todos ganhassem. Já a construção de uma visão de conjunto e de futuro iria certamente esbarrar nas ambições legítimas de cada um dos eleitos. Esta metáfora pode ser escalada para o nível metropolitano, onde a estrutura funcional não só não encontra correspondência num território institucionalizado democraticamente como em diversos campos e locais se percebe a persistência de uma penosidade coletiva imposta pelo tipo de governação existente.

O reconhecimento efetivo da escala metropolitana como um patamar intermédio essencial entre a administração central e local esbarra, no entanto, no interesse de ambas. À primeira, como se vê pelo recente pacote da descentralização, interessa a manutenção de uma relação direta com os municípios sem a intermediação do nível regional ou metropolitano, perpetuando a sua presença e até reforçando-a. Esta aporia estende-se aos municípios que, assumindo-se como porta-voz legítimos das ambições e expectativas dos territórios que democraticamente administram, alheiam-se das vantagens que a escala metropolitana pode assegurar, bem como potenciam o alastramento de fenómenos de egoísmo e miopia (“nymbismo”) em domínios como o ambiental, a habitação ou a mobilidade, entre outros, onde os ganhos na cooperação seriam evidentes.

O importante reforço das competências municipais que se deverá generalizar em 2021, sem um chapéu agregador, pode agravar esta ideia de fragmentação. Poderá dificultar, por um lado, na ausência de uma governação legitimada pelo voto, a adoção ou aprovação de medidas, programas e políticas setoriais e integradas de âmbito metropolitano capazes de gerar maiores benefícios coletivos, mais eficiência e um território mais justo e, por outro lado, aprofundar os riscos de isolamento, de duplicação de meios e estruturas.

Este sistema herdado e fechado tende a perpetuar-se mesmo num contexto de emergência de novas preocupações, novos atores e novos interesses, em resultado de uma globalização agressiva, da desregulação de setores fundamentais, do acréscimo da competitividade e do conflito e até da fragilização das estruturas típicas de poder. Mas também por esse mesmo contexto se justifica ainda mais a urgência de um debate em torno de respostas cooperativas mais eficazes, justas e eficientes para as aspirações coletivas sentidas em contexto metropolitano.

É neste quadro que se pretende contribuir para a discussão de um modelo de governança mais pertinente para as áreas metropolitanas sem, no entanto, deixar de assumir como ponto de partida a imperiosa necessidade de migração das instâncias tradicionais de poder para inovadores processos de governança abertos, participativos e transparentes, onde os cidadãos, mobilizados em torno das suas organizações e movimentos, deixem de ser vistos como meros elementos hostis ao exercício do poder para passarem a ser coprodutores e corresponsáveis pela mudança, pela decisão e pela solução.

O autor escreve segundo o novo Acordo Ortográfico