Opinião

A revisão do PNPOT e a contingência própria da política de ordenamento do território

Estamos no país dos “territórios-zona”, num país bipolar em que a administração central é grande demais para resolver os pequenos problemas e a administração local é pequena demais para resolver os grandes problemas. A ruralidade, em sentido amplo, é um parente pobre deste país dual.

O processo de alteração do Programa Nacional de Políticas de Ordenamento do Território (PNPOT) foi determinado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 44/2016 de 23 de agosto tendo em vista a elaboração de um novo programa para o horizonte 2030, capaz de promover o PNPOT como referencial estratégico de territorialização das políticas públicas e da programação de investimentos territoriais financiados por programas nacionais e comunitários. Recorde-se que a lei de bases nº 31/2014 de 30 de maio estabelece o PNPOT como o instrumento de topo do sistema de gestão territorial. Ora, no período 2007-2017 ocorreram mudanças substanciais na economia portuguesa e, nesse contexto, o inquérito de 2016 (7298 respostas) acerca dos grandes problemas de ordenamento do território abre-nos a porta para a revisão do PNPOT. Assim, na proposta de revisão do PNPOT (Conselho de Ministros extraordinário de 14 de julho de 2018) para a próxima década estão elencados os principais problemas da política de ordenamento bem como os compromissos que daí decorrem. Eis uma síntese desses problemas e compromissos.

Os problemas e os compromissos de ordenamento do território

Como dissemos, na proposta de revisão do PNPOT estão elencados os principais problemas e compromissos em matéria de ordenamento do território. Quanto aos problemas, a lista já é bem conhecida:

  • A degradação do solo e os riscos de desertificação,
  • A insuficiente consideração dos riscos nas ações de ocupação e transformação do território,
  • O insuficiente desenvolvimento dos sistemas urbanos não metropolitanos e sua articulação com os espaços rurais,
  • A degradação de muitas áreas residenciais na periferia e centros históricos,
  • A deficiente intermodalidade dos transportes e insuficiência ferroviária,
  • A insuficiente oferta de serviços coletivos e de interesse geral face ao envelhecimento, imigração e migrações internas,
  • O desajustamento na oferta regional de infraestruturas e equipamentos coletivos de qualidade,
  • A deficiente programação de investimentos públicos,
  • A complexidade, centralismo e opacidade nos procedimentos de programação, planeamento e gestão do território.

No que diz respeito aos compromissos, em resultado daqueles problemas, a lista inclui os seguintes:

  • Robustecer os sistemas territoriais em função das suas centralidades,
  • Atrair novos residentes e gerir a evolução sociodemográfica,
  • Adaptar o território e gerar resiliência,
  • Descarbonizar e acelerar a transição energética,
  • Remunerar os serviços prestados pelo capital natural,
  • Alargar a base económica com mais conhecimento e inovação,
  • Incentivar os processos colaborativos e a cultura territorial,
  • Integrar nos instrumentos de gestão territorial novas abordagens para a sustentabilidade,
  • Assegurar nos IGT a redução da exposição ao risco,
  • Reforçar a eficiência territorial nos IGT.

De um ponto de vista estritamente territorial há uma faceta inerente a estes compromissos que aqui importa relevar. Em Portugal, a construção social dos territórios tem sido determinada e fortemente condicionada pela implantação territorial das estruturas político-administrativas, seja no âmbito dos planos diretores municipais e das políticas públicas locais, seja no quadro da política regional e do programa operacional de cada região NUTS II ou, finalmente, no âmbito do plano de desenvolvimento rural, grupos de ação local e respetivas unidades de gestão territoriais. Em quase todos os casos, há uma presença, mais visível ou mais dissimulada, dos aparelhos político-ideológicos e das estruturas político-partidárias, pois, como sabemos, as circunscrições eleitorais passam por esses dois níveis de recrutamento. Num país de estrutura bipolar, clientelar e conservador, não admira, portanto, que uma parte importante dos recursos públicos para o território passe por aqui. Para cumprir os novos compromissos não será uma tarefa fácil.

A contingência própria da política de ordenamento do território

A década de 2007-2017 foi um período muito crítico e severo para a política de ordenamento do território pela sua particular excecionalidade. Refiro-me ao impacto da grande crise de 2008, à severa política de austeridade contida no programa de ajustamento económico e financeiro aplicado pela troika, à quebra substancial do investimento público e consequente degradação dos serviços prestados pelo Estado, aos episódios cada vez mais frequentes e intensos associados às alterações climáticas e, em resultado de tudo isto, a uma redução significativa do “produto potencial” cujas consequências se farão sentir sobre todas as políticas de médio e longo prazo como é o caso do programa nacional das políticas de ordenamento do território. Este é, porventura, o motivo mais relevante para reajustar o PNPOT no horizonte 2030, isto é, temos de saber antecipar, monitorizar e gerir os fatores contingentes e o risco associado de modo a impedir que os efeitos externos da recuperação do produto efetivo e potencial se repercutam de forma negativa na política de ordenamento.

De facto, os fatores contingentes podem acentuar-se, sobretudo, se a política de ordenamento ficar acantonada entre a emergência climática, a condicionalidade macroeconómica imposta pela União Europeia e os efeitos de uma qualquer guerra fria comercial e tecnológica. Assim, na equação territorial da próxima década, as relações futuras entre o programa nacional de políticas de ordenamento do território, a taxa de crescimento da economia e a política de desenvolvimento rural em sentido amplo podem descrever-se do seguinte modo:

– Devido à pequena dimensão do nosso mercado interno é o grau de internacionalização da economia portuguesa que determinará a taxa de crescimento do produto efetivo e potencial; esta taxa de crescimento depende, em linha direta, da procura externa e de uma relação consistente e duradoura entre produtividade e competitividade;

– Se este crescimento for reduzido, abaixo de 2% em termos reais, haverá uma tensão permanente entre coesão e competitividade, isto é, serão escassos os recursos disponíveis e será a decisão política a determinar qual a melhor afetação entre políticas mais distributivas e políticas mais competitivas;

– Se esta tensão persistir, a relação entre produtividade de curto prazo (produto efetivo) e produtividade de médio e longo prazo (sustentabilidade e produto potencial) pode estar em causa; por exemplo, uma política consistente e duradoura de pagamentos pela prestação de serviços ecossistémicos, instrumento fundamental de um programa de ordenamento e ambiente, pode estar comprometida;

– Quanto mais globalizada estiver a economia portuguesa, mais o ordenamento do território e a política do ambiente, em sentido amplo, se converterão em variáveis endógenas do ciclo económico e acompanharão, por esse facto, as vicissitudes das diferentes fases do ciclo; quando este contrair os meios afetos serão reduzidos e algum abrandamento ou mesmo descontinuação serão inevitáveis; a mitigação e a remediação prevalecerão, no lugar de uma verdadeira política de ordenamento e ambiente;

– Talvez agora se perceba melhor a razão de pertencer à União Europeia e o facto de esta dispor de mecanismos de financiamento da política de coesão e da política de  ambiente; no mesmo sentido, ganham muito maior relevo todas variáveis que estão sob o nosso controlo, algumas das quais estão refletidas nos compromissos, por exemplo, uma cultura territorial mais proativa, uma organização da política pública mais participativa e eficaz e uma política de implementação muito mais efetiva.

Os fatores contingentes que acabam de ser referidos, querem dizer ainda que, outros critérios, com outras referências, por exemplo, as “regiões naturais ou biogeográficas” reportadas a unidades de paisagem ou as “regiões virtuais” reportadas a certas tipologias de rede e inteligência territorial ou, ainda, “regiões funcionais” reportadas a certos tipos de aglomeração económica e sistemas produtivos locais, acabam por ser relegadas para plano secundário. Já para não falar das “regiões administrativas” e da sua racionalidade própria, que continuam a pecar por grave omissão constitucional.

Estamos, portanto, no país dos “territórios-zona”, num país bipolar em que a administração central é grande demais para resolver os pequenos problemas e a administração local é pequena demais para resolver os grandes problemas. A ruralidade, em sentido amplo, é um parente pobre deste país dual. Por um lado, tem uma baixa expressão eleitoral, o que lhe retira competitividade política, por outro, apresenta reduzidos efeitos de aglomeração económica o que, na retórica dominante, significa que tem uma baixa competitividade económica. Este facto, porém, não impede o mundo rural de continuar a ser um excelente reservatório de mais-valias, agrárias, imobiliárias e urbanísticas.

Notas Finais

Para lá da nossa específica cartografia político-administrativa, o ciclo de vida dos territórios tem, ele próprio, um ritmo específico de dissolução e recreação de sentido. A compressão das dimensões espaço-tempo marca o ciclo de vida dos territórios como se houvesse apenas duas classes de territórios, os rápidos e os lentos. Em consequência, vivemos, hoje, um movimento permanente de dissolução e recreação de sentido, de espaço recebido, vivido e transmitido, numa sucessão interminável de formas e conteúdos, produzidos e reproduzidos continuadamente, num perpétuo movimento de desterritorialização e reterritorialização.

Neste perpétuo movimento não creio que o excesso de velocidade seja uma boa conselheira para o ordenamento do território e o ambiente. O “estado líquido” é, cada vez mais, o estado da nossa condição, a volatilidade de capitais e investimentos põe em causa os valores naturais e o sistema-paisagem. É, pois, a velocidade que impõe o ritmo da dissolução e recriação de sentido aos territórios. Apesar de todas estas dificuldades e oportunidades, ou talvez por causa delas, continuamos, porém, a acreditar que o campo das possibilidades do mundo rural não se reduziu e que, ao contrário, a polissemia dos territórios será cada vez mais tributária da aleatoriedade da natureza, por um lado, e da liberdade humana, por outro, e que estas duas “contingências” podem ser muito úteis ao desenho e à gestão de sistemas territoriais complexos e inteligentes (Covas e Covas, 2012) no próximo futuro.

Os sistemas territoriais são complexos de vida, história e geografia, resilientes à homogeneização do mundo-plano, onde ainda é possível descortinar uma inteligência territorial remanescente e onde ainda se respira o espírito e o génio dos lugares, mesmo em áreas de baixa densidade onde os “lugares também se abatem”. Os sistemas territoriais são, por outro lado, pequenos laboratórios de construção de novas territorialidades onde, lentamente, se recupera o capital natural e o capital social e se desperta a inteligência territorial adormecida dos lugares. Trata-se, se quisermos, de uma biopolítica do território, isto é, de respeitar e instigar a pluralidade e a diversidade das formas de vida do mundo rural onde, embora ainda timidamente, as características de “uma outra ruralidade” também já se anunciam.

Refiro-me à chegada da 2.ª ruralidade, à agroecologia e à diversidade de formas de agricultura: as “agriculturas de época”, a “agricultura acompanhada pela comunidade”, as “agriculturas alternativas”, as “agriculturas urbanas”, as agriculturas multifuncionais, a modernização ecológica dos sistemas especializados de agricultura convencional, a uma nova geração de bens públicos rurais e infraestruturas verdes, finalmente, ao pagamento por serviços ambientais e ecológicos de mérito.

A chegada da 2.ª ruralidade será uma corrente de ar fresco na teoria do desenvolvimento rural, ordenamento e ambiente, na linha de um certo metabolismo e organicismo dos territórios, de uma biopolítica dos territórios. Nesta nova biopolítica, o contrato social com o mundo rural dará um lugar destacado ao sistema-paisagem e unidades de paisagem, à cidade-região, estrutura ecológica local e corredores verdes, tendo em vista um planeamento de base regional onde fazem sentido conceitos como plano verde, reserva estratégica alimentar e mercados de proximidade. Afinal, a ecotopia que nos devolve a recreação dos territórios e o sentido da vida.

O autor escreve segundo o novo Acordo Ortográfico