Em Abril o Governo irá publicar o Programa de Estabilidade 2019-2023 (PE2019-23), revendo, em particular, os objectivos para o défice público e dívida pública nesses anos. Irá também rever em baixa o défice de 2018 para 0,5% do PIB, recentemente estimado pelo INE. 

No Orçamento de Estado de 2018 (OE2018), o défice previsto para 2018 era de 1% do PIB. Em Abril de 2018, ao divulgar o PE2018-22, o Governo reviu a estimativa do défice de 2018 de 1% para 0,7% do PIB. E reviu também o défice previsto, no PE2017-21 para 2019, de 0,3% para 0,2% do PIB.

O “problema” é que a execução orçamental de 2018 correu significativamente melhor do que o esperado, resultando em desvio favorável face à previsão inicial.

O défice de 2018 foi de 0,45% do PIB, um desvio de 0,55% do PIB (cerca de 1100 milhões de euros, M€) face ao previsto no OE2018, e de 0,25% do PIB (cerca de 500 M€) face ao previsto no PE de Abril de 2018.

O desvio que ocorre em 2018 é muito superior ao efeito combinado das principais medidas discricionárias de política orçamental do Governo, previstas no OE2019 para esse exercício, que o Governo estima em 313 M€. Ou seja, o desvio verificado na execução orçamental sinaliza que o Governo dispõe de margem orçamental para implementar outras medidas de política orçamental ainda no decurso de 2019, só que escolhe não o fazer. 

O saldo orçamental de 2019 deveria ser revisto em Abril

Face a estes resultados, quando nas próximas semanas publicar o PE2019-23, o Governo deveria rever os objectivos para o défice de 2019 em baixa, de forma a reflectir o desvio favorável na execução orçamental de 2018.

Mas o Ministro das Finanças afirmou numa entrevista ao Público, divulgada na passada terça-feira, que o objectivo para o défice de 2019 se manterá nos 0,2% do PIB, como previsto inicialmente no OE2019.

Assim, comparando o PE2019-23, que será divulgado pelo governo este mês, com o PE2017-21 de Abril de 2017, e excluindo medidas temporárias, ocorre um desvio favorável de 1% do PIB no défice de 2018, que contudo se traduzirá apenas num desvio favorável de 0,1% do PIB no défice previsto para 2019 (de 0,3% do PIB para 0,2% do PIB).

“Conservadorismo” sem “aventureirismos” ou previsões “marteladas”?

O Governo fundamenta a manutenção do objectivo do défice de 2019 com a revisão em baixa do crescimento económico real de 2,2% para 1,9% e com a injecção de capital no Novo Banco (1149 M€ quando o Governo alega que só tinha previsto 400 M€, embora o OE2019 tenha subjacente uma injecção de capital similar à ocorrida em 2018, i.e., de cerca de 800 M€).

O Ministro das Finanças na sua entrevista refere que o PE2019-23 é preparado com “grande grau de conservadorismo, para não haver aventureirismos. Temos a perspectiva que mais vale não sujeitarmos os portugueses a exercícios de rectificação, derrapagens, não-cumprimento das metas orçamentais, e fazer exercícios em que o rigor do lado da despesa e da receita é grande. A verdade é que temos cumprido as metas e até ido além desses resultados.”

Ou seja, o OE2019 e o PE2019-23 e, em consequência, o OE2020 aparentam depender não de factos, de dados reais sobre a execução orçamental, mas do “grande grau de conservadorismo” e da “perspectiva” do Ministério das Finanças. A palavra “rigor” do Ministro das Finanças parece significar, na prática: desvios favoráveis recorrentes do défice e da despesa pública. 

Centeno parece esquecer-se que o contrafactual não existe …

Mário Centeno, olhando para a execução orçamental dos últimos 4 anos, considerará que essa execução resulta em larga medida da política orçamental seguida, encontrando assim uma relação de causalidade. Com base nessa interpretação, defende que tem de manter a sua estratégia orçamental.

Mas não é possível provar que existe essa relação de causalidade. E não existe uma realidade paralela, contrafactual, com uma outra política orçamental alternativa. Ou seja, por exemplo, se a política orçamental tivesse sido algo mais expansionista promovendo um maior aumento de rendimentos, o desempenho orçamental e macroeconómico não teria sido melhor? E os portugueses não prefeririam ter mais 500 M€ de rendimentos em 2018 e anos seguintes, mesmo sujeitando-se ao risco de pequenos desvios orçamentais que, provavelmente, nem sequer teriam ocorrido?

A visão do ministro Mário Centeno sobre as preferências dos portugueses parece influenciada pelas suas próprias preferências.

… e desvirtua o processo orçamental

Ou seja, as previsões apresentadas nos OEs e nos PEs traduzem sobretudo as preferências da actual equipa das Finanças, e têm efeitos diferentes dos que ocorriam num passado em que as previsões do Ministério das Finanças eram demasiado optimistas.

Este processo recente de elaboração de previsões estatísticas sistematicamente pessimistas traduz-se na ascendência de parte do poder executivo, o Ministério das Finanças, em detrimento das restantes dimensões do poder executivo e do poder legislativo.

De facto, Mário Centeno utiliza as suas previsões orçamentais, para argumentar junto dos restantes membros do governo, partidos à esquerda que apoiam o actual governo minoritário e sindicatos que não há margem orçamental. Que, por exemplo, devido à falta dessa margem orçamental só há (só houve), em 2019, 50 M€ para aumentos de salários dos funcionários públicos.

Graças a esse artifício de “conservadorismo” nas previsões do Ministério das Finanças, a nível macro, o Ministro das Finanças, com a aprovação tácita do Primeiro-Ministro, manda quase sozinho num Governo minoritário que, na estratégia orçamental, age como se fosse um Governo com maioria absoluta.

Centeno descobriu a pólvora, mas a sua Anita trama Costa e o PS?

Claro que ao utilizar previsões estatísticas enviesadas para levar a sua dama (ou a sua Anita) a “bom porto”, o Ministro das Finanças está a prejudicar este Governo que se convenceu que o bom desempenho macroeconómico e orçamental seria suficiente para o fazer ganhar eleições. Aliás, era esta a expectativa quase generalizada há menos de um ano!

Porém, esta política de “grande grau de conservadorismo” de Centeno, de “ir além” dos resultados, poderá prejudicar o PS nas eleições legislativas de 2019.

Os Velhos do Restelo estariam errados…

Na entrevista Mário Centeno também utiliza o desempenho orçamental desta legislatura para criticar aqueles que defendiam a reestruturação de dívida. Mas aqueles, em que me incluo, argumentaram e continuam a argumentar, apesar do equilíbrio das contas públicas conseguido, que a dívida externa do país continua e continuará insustentável. O bom desempenho orçamental de uma legislatura não pode ser extrapolado para as várias décadas necessárias para a redução dessa dívida, sendo por isso necessário negociar com os credores do país uma solução. E que essa negociação é uma melhor opção do que, parafraseando a história da mitologia grega dos “trabalhos de Sísifo”, empurrar uma grande pedra de austeridade “contra” a enorme montanha da dívida, para sempre condenados ao fracasso!