No investimento, a retoma planeada ainda está por concretizar

Depois de uma legislatura em que o investimento público cresceu, mas sempre abaixo das expectativas, o Governo volta a apontar para anos de forte expansão deste indicador entre 2020 e 2022. Desta vez será para cumprir?

João Leão e Mário Centeno no parlamento
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João Leão e Mário Centeno no parlamento RG RUI GAUDENCIO

Mário Centeno não se cansa de repetir: aquilo que o grupo de economistas coordenado por si antecipou no programa do PS em 2015 para vários indicadores económicos e orçamentais tem sido cumprido ou mesmo superado. Défice de 0,6% em 2018 contra 1,7% previstos, dívida pública de 121,4% contra 121,6% previstos, desemprego de 7% contra 8,6% previstos. Num indicador importante, contudo, o ministro das Finanças não faz o mesmo tipo de comparação, já que os resultados têm vindo a ficar bem aquém das expectativas. O investimento público deverá ter acabado o ano passado a valer cerca de 2% do PIB, quando aquilo que era projectado eram 2,8% do PIB, uma diferença de 1600 milhões de euros. Uma falha a que o Governo responde agora, voltando a projectar uma evolução ambiciosa para este indicador nos próximos anos.

Numa repetição do cenário a que já se assistira em anos anteriores, os números da execução orçamental de 2018 recentemente divulgados pelas Finanças mostraram que a meta prevista no orçamento para o investimento público ficou longe de ser atingida. Na óptica da contabilidade pública, o investimento das Administrações Públicas terminou o ano nos 4309,9 milhões de euros, menos 1175,1 milhões do que o valor que tinha sido inscrito no orçamento: 5485 milhões de euros.

Em contabilidade nacional, ainda não é conhecido o valor do final do ano (será divulgado pelo INE no final de Março), mas de acordo com as perspectivas do próprio governo feitas em Outubro passado, o valor executado não deverá passar dos 4143 milhões de euros (cerca de 2% do PIB), contra 4525 milhões de euros inicialmente projectados.

É certo que o investimento público voltou a subir face ao ano passado, a uma taxa que até é de 17% quando se retira da análise do valor das Parceria Público Privadas (que não são novos investimentos), mas, em relação ao que tinha sido orçamentado, a taxa de execução não passou dos 78,6%, o segundo valor mais baixo dos últimos 10 anos, quando se compara os valores inscritos nas propostas de Orçamento do Estado iniciais, com o valor do investimento público estimado nos boletins de execução orçamental do final do respectivo ano.

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Para este governo, esta foi uma repetição daquilo que aconteceu nos anos anteriores. Aquilo que tem vindo a acontecer, ano após ano, orçamento após orçamento, é a apresentação de uma previsão bastante ambiciosa de crescimento do investimento público, a que se segue a concretização de um crescimento que, no entanto, acaba por ficar significativamente abaixo do esperado. Em contabilidade pública, as taxas de execução em 2016 e 2017 foram de 80,7% e 82,9%, respectivamente. Em contabilidade nacional, ficaram nos 74,7% e 85,3%.

O incumprimento das metas inicialmente estabelecidas tem dado força às críticas dos partidos à esquerda e à direita do Governo, que neste tema adoptam uma posição semelhante: a redução do défice tem sido feita sacrificando o investimento público e, consequentemente, a qualidade dos serviços públicos. Bloco de Esquerda e PCP, em particular, depois de terem centrado os seus esforços na reposição dos rendimentos, têm vindo cada vez mais a virar as suas preocupações para o nível do investimento público.

Do lado do Governo, a resposta a estas críticas passa, em primeiro lugar, por lembrar que o investimento tem, mesmo assim, vindo a subir, ganhando progressivamente peso numa economia também ela em crescimento. “O investimento tem estado a crescer e a ganhar peso no PIB, portanto não é aqui que se encontra a explicação para a descida do défice”, afirma ao PÚBLICO o secretário de Estado do Orçamento, João Leão.

Olhando para a evolução do peso do investimento público na economia durante a última década, é possível observar que, depois de registar um pico em 2010, este indicador caiu acentuadamente durante os anos de permanência da troika em Portugal, quando a austeridade dominava nas contas públicas. Em 2015, último ano do governo anterior, registou-se uma recuperação e, em 2016, no arranque da presente legislatura, uma nova quebra, com o investimento público a valer apenas 1,5% do PIB. Só a partir daí, é que se inicia a fase de crescimento de que o Governo fala.

 João Leão assume que, comparando os valores orçamentados e a correspondente execução, se registam diferenças, mas salienta que, em contabilidade pública, “os tectos autorizados no orçamento não são estimativas e são diferentes da execução”. O responsável das Finanças assinala que o investimento é um tipo de despesa com “um processo de decisão e de contratação exigente”, que está sujeito a muitos imponderáveis. Têm de se realizar processos prévios de análise, pedir pareceres externos, lançar concursos internacionais, esperar pelas contestações aos resultados dos concursos. E, a realidade é que “nos orçamentos têm de estar previstas todas estas dotações”, afirma João Leão, defendendo que as diferenças agora registadas “não são nada de novo, nos anos anteriores também se verificaram”.

Comparando os orçamentos iniciais com a execução, verifica-se que nos últimos 10 anos, a norma tem sido efectivamente níveis de utilização das verbas orçamentadas relativamente baixos. Apenas em 2013, a taxa de execução não ficou abaixo de 100%, caindo-se logo a seguir, em 2014, para a taxa mais baixa da década: 77,4%.

 No entanto, é também evidente que, em média, a taxa de execução da actual legislatura (80,7%) é mais baixa do que a da legislatura anterior (87,8%).

A arriscar manchar o currículo do governo nesta matéria está ainda a possibilidade de concluir a legislatura com um nível de investimento inferior ao do último ano do anterior executivo. Em 2015, o investimento público cifrou-se em 2,2% do PIB. Agora, o Governo prevê no orçamento 2,3% em 2019. Para superar o anterior Governo não poderá voltar a falhar a sua previsão.

João Leão analisa estes números, recordando que “o ano de 2015 foi um ano especial”, em que os últimos investimentos do anterior quadro comunitário (2007-2013) se concretizaram. “Habitualmente há muita despesa de investimento que é executada dois anos após o fim do programa. Deverá ser isso que irá também acontecer em 2022”, afirma.

E a queda em 2016, no momento de entrada do actual Executivo? “Muitos investimentos não estavam preparados. Não se chega aqui e decide-se, é preciso fazer uma análise de necessidade e viabilidade”, responde o secretário de Estado do Orçamento, salientando que, logo a seguir, em 2017, Portugal foi o quarto país da zona euro com um maior crescimento do investimento. João Leão está confiante que no final desta legislatura, os 2,2% poderão ser ultrapassados e, mais, antecipa que “até 2022 vai haver um crescimento muito importante do investimento público”.

Porque é que agora vai ser diferente? O secretário de Estado fala da existência de uma série de investimentos que, ou já estão em processo de contratação, ou foram assumidos pelo governo como um compromisso político. Contabilizando apenas os investimentos com um valor acima de 10 milhões de euros, são, diz João Leão, 6129 milhões de euros de investimento previsto até 2022. Em causa está a compra de material circulante – barcos da Transtejo e automotoras da CP, por exemplo – extensão das linhas do Metro de Lisboa, Porto e Mondego, aposta na ferrovia – como o troço Évora-Caia, e novos hospitais e escolas.

Mas, numa altura em que se fala também do regresso à normalidade nos aumentos salariais da função pública, e se assiste a um abrandamento no ritmo de crescimento em toda a zona euro, incluindo Portugal, é impossível não ter dúvidas em relação à concretização destas novas projecções. 

“É um esforço que tem de ser feito, mas tem de ser realizado dentro daquilo que são as possibilidades e tem de ser levado em conta quando se avaliam outras possibilidades de aumento da despesa. A situação das finanças públicas portuguesas não permite que se pense que se pode fazer tudo ao mesmo tempo”, afirma João Leão.

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