Ajuda da economia para o OE acima dos 1000 milhões

Na última vez que apresentou a sua estratégia orçamental para 2018, o Governo ainda não contava com uma aceleração tão forte na economia. Agora, o crescimento deu-lhe margem para usar nas negociações.

Mário Centeno: os bons ventos da economia trazem ao ministro mais folga orçamental
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Mário Centeno: os bons ventos da economia trazem ao ministro mais folga orçamental Miguel Manso (arquivo)

Com a economia a acelerar muito mais rápido do que aquilo que se previa, o Governo ganhou nos últimos seis meses uma margem adicional para o OE de 2018 que pode, de acordo com o cálculo de entidades independentes, superar os 1000 milhões de euros. Facilitar as negociações das medidas do OE, apostar em metas mais ambiciosas ou garantir uma almofada contra imprevistos são algumas das opções que o executivo pode seguir.

Quando, em Abril, apresentou o Programa de Estabilidade, o Governo não só traçou as suas metas para o défice e para a dívida, como definiu também quanto é que previa usar em cada uma das medidas que poderiam implicar um agravamento do saldo orçamental, como a descida de taxas de IRS ou o descongelamento da progressão das carreiras da função pública.

No entanto, desde o momento em que essas metas e medidas foram definidas, muita coisa mudou. Só passados alguns meses é que foram conhecidos os dados da evolução da economia durante o primeiro e segundo trimestre, que mostraram que a economia iria ter, durante o ano de 2017, um desempenho muito mais positivo do que aquele que era previsto pelo Governo.

Em Abril, o Governo previa um crescimento de 1,8%, mas agora, depois de o PIB ter registado uma variação homóloga de 2,9% na primeira metade do ano, as estimativas para o total de 2017 dispararam. A mais pessimista realizada recentemente são os 2,5% do Banco de Portugal. A aceleração da economia este ano — feita ainda para mais de uma forma considerada sustentável — fez com que as previsões para 2018 também fossem revistas em alta pela generalidade das entidades que publicaram projecções. Em Abril, o Governo previa 1,9%, mas as projecções apontam agora, mesmo com um ponto de partida mais alto no final de 2017, para um crescimento superior a 2%.

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Economia ajuda

Uma mudança tão acentuada no cenário macroeconómico altera as contas que se fazem no orçamento. Mais crescimento na economia significa mais receitas fiscais e menos despesas sociais. E, para além disso, com a confiança dos mercados em Portugal em alta (e os ratings também a subir) também as despesas com juros têm tudo para diminuir. Isto é, torna-se mais fácil para o Governo atingir a mesma meta do défice.

Em Abril, no Programa de Estabilidade, o Governo traçou como objectivo um défice de 1% em 2018 (depois de 1,5% em 2017). Se optar, num cenário macroeconómico mais favorável, por manter as suas metas orçamentais inalteradas, isso em princípio significa que fica com uma margem adicional, que pode usar por exemplo para reforçar algumas das medidas que fazem agravar o défice.

A dúvida que se coloca, a poucos dias da apresentação da proposta de OE, é que margem é essa. Num relatório publicado na semana passada pelo Conselho das Finanças Públicas (CFP) é possível encontrar pistas sobre o efeito que a melhoria da situação económica pode ter nos resultados orçamentais de 2018.

A entidade liderada por Teodora Cardoso tinha, em Março, apresentado projecções para a economia e o défice num cenário de políticas invariáveis, isto é, se não fossem tomadas novas medidas pelo Governo. Nessa altura, apontavam para um crescimento de 1,7% e um défice público de 1,9%. Agora, num exercício semelhante em Setembro, com novas estimativas para o desempenho da economia em 2017 e 2018 e para as despesas com juros, projectam para o próximo ano um crescimento de 2,1% e um défice de 1,3%.

Isto é, com medidas praticamente iguais, a aceleração da actividade económica e a melhoria das condições nos mercados produzem um ganho orçamental, em termos nominais equivalente a 0,6 pontos percentuais do PIB, um valor próximo dos 1100 milhões de euros.

Noutro relatório, realizado por quatro economistas (incluindo o deputado do PS, Paulo Trigo Pereira) no mês passado, é possível encontrar outra forma de estimar a margem. Neste caso, aquilo que é feito é, para 2018, traçar um cenário sobre o que é possível fazer em termos de receita e de despesa, mantendo o défice num valor semelhante ao previsto no Programa de Estabilidade (1%). A simulação aponta para uma variação da despesa e da receita de 2018 (face a 2017) superior em cerca de 1100 milhões de euros.

Esta pode ser a margem adicional, face ao que tinha projectado no Programa de Estabilidade, com que o Governo tem vindo a contar na preparação e negociação da proposta de OE para 2018.

Pressão à esquerda

É uma margem que lhe dá flexibilidade para discutir medidas importantes com os partidos que apoiam o Governo. Em Abril, o executivo tinha estimado que tanto as mudanças no IRS como o descongelamento das carreiras teriam um impacto negativo no défice público de 200 milhões de euros cada. Tanto nas negociações relativas ao IRS como às progressões, o executivo está sob pressão para ir mais longe. O Bloco de Esquerda, por exemplo, aponta para uma mudança no IRS que represente um alívio fiscal de 450 milhões de euros.

No entanto, não é certo que o Governo queira ou possa usar toda a margem obtida por via do melhor desempenho da economia e nos mercados. Há outras alternativas e condicionantes. O Governo pode, por exemplo, optar por apresentar metas orçamentais mais ambiciosas, para consolidar nos mercados, em Bruxelas e junto da população a ideia de que a situação orçamental está totalmente sob controlo. Pode decidir também, mesmo mantendo as mesmas metas, garantir que existe uma almofada mais confortável contra imprevistos. Pode ainda, à medida que constrói o orçamento, descobrir que há razões para ser mais prudente, tanto nas estimativas de crescimento como principalmente nas metas de poupança que traçaram noutras áreas de despesa, como as dos consumos intermédios e de pessoal, consideradas por alguns analistas como demasiado optimistas.

E depois há a questão do cumprimento das regras europeias. Bruxelas vai continuar a insistir que Portugal reduza o seu défice estrutural em pelo menos 0,5 pontos em 2018. E, no cálculo do saldo estrutural, a situação conjuntural da economia é retirada da equação. Isto é, os ganhos orçamentais que sejam obtidos por via simplesmente de mais crescimento em teoria não contam.

No entanto, também aqui o Conselho das Finanças Públicas deu algumas boas notícias ao Governo. A forma como o défice estrutural é calculado (levando em conta o acréscimo do PIB potencial que também se tem vindo a registar) abre a porta a que, mesmo com o mesmo tipo de medidas, se projecte um resultado mais favorável neste indicador. Em Março, o CFP apontava para uma estagnação do défice estrutural e agora estima que se possa registar em 2018 uma descida de 0,2 pontos percentuais, um valor que já se aproxima daquilo que pode ser aceitável para as autoridades europeias.