Este ano, o drama de Pedrógão Grande fez soar a rebate os sinos, mais cedo do que o habitual. Mas o problema não é novo. Impõe-se que nos questionemos: por que têm falhado as políticas públicas de combate aos incêndios?

Sistematicamente enfatiza-se que a causa do problema é a falta de limpeza das florestas, e aponta-se como solução “obrigar” os proprietários a proceder à limpeza dos seus terrenos. Ora, esta orientação ignora a racionalidade económica dos proprietários. No rescaldo do flagelo dos incêndios de 2003, Maria Carlos Radich e Fernando Oliveira Baptista [1] chamaram-nos justamente a atenção para este facto que tem tanto de simples como de fundamental: “Qualquer solução tem de conciliar o saber técnico e as tecnologias disponíveis com a lógica de gestão dos proprietários. Fora desta conciliação haverá apenas modelos técnicos desenraizados da realidade da floresta, estejam ou não traduzidos em articulados legais e opções políticas mais ou menos imperativas [p.151].” Mais à frente (p.152), os mesmos autores sublinhavam: “Não há uma floresta separada dos seus proprietários e não se pode ignorar a diversidade de lógicas de gestão com que estes actuam.”

Do muito que se tem dito e escrito nas últimas semanas há uma coisa que persiste em ser ignorada: o problema florestal em Portugal não reside nas espécies florestais, mas sim no modelo económico de gestão associado à estrutura da propriedade florestal. Tem sido muito invocado o exemplo de Mação, mas sistematicamente esquecendo que estamos a falar de um concelho com mais de 80 mil parcelas de terrenos florestais, com uma área média inferior a meio hectare, onde a maior parte é propriedade de não residentes no concelho, ainda que dele naturais ou herdeiros de naturais. Esta situação é, aliás, semelhante à que se verifica na zona agora atingida pelos incêndios, onde, em consequência do êxodo rural associado à emigração dos anos 60-70, desapareceu a lógica circular e integrada que em meados do século XX havia entre exploração agrícola, pecuária e florestal.

O essencial que mudou nos últimos 50 anos não foi o perfil das espécies florestais nem sequer o ordenamento do território rural. O que mudou radicalmente foi a função económica e o modelo de gestão económica das aldeias. Em síntese, qualquer política de combate florestal consequente terá de integrar as restrições económicas decorrentes da estrutura de propriedade que temos em Portugal, especialmente a norte do rio Tejo.

Com efeito, o insucesso das políticas de combate aos incêndios florestais radica em grande medida na inviabilidade económica da exploração da propriedade florestal com a atual estrutura de propriedade. Nas zonas do país onde predomina a grande propriedade florestal, a área ardida é normalmente pequena, porque os seus proprietários têm condições económicas para fazer a gestão florestal preventiva. Pelo contrário, nas zonas mais fustigadas pelos incêndios, que são também as que nas décadas de 60-70 do século passado foram mais drenadas pela emigração e êxodo rural, é comum a propriedade florestal ter menos de 2ha (muitas vezes menos de 1ha), repartida por vários blocos descontínuos, o que inviabiliza a sua exploração racional. Ignorar que existem 12 ou 13 milhões de terrenos de mato e floresta em Portugal, tendo como proprietários cerca de dois milhões de pessoas, e insistir em políticas que tenham como pressuposto de eficácia o levantamento cadastral e a responsabilização dos proprietários pela limpeza dos terrenos é, a meu ver, continuar a lavrar em equívoco.

Deste diagnóstico sumário decorre que, antes de discutir o ordenamento das espécies florestais, precisamos de definir uma política que assegure pelo menos três desideratos: assegure a viabilidade económica da exploração florestal; promova a alteração radical da estrutura da propriedade florestal; contribua para a renovação dos atores responsáveis pela gestão florestal. Tais propósitos afiguram-se perfeitamente exequíveis se duas medidas estruturais forem tomadas: a desmaterialização da propriedade florestal e a criação de uma entidade instrumental que fortaleça a capacidade operacional dos atores florestais.

Sobre a primeira, não se trata de operar uma nacionalização generalizada da propriedade; trata-se de substituir a propriedade física concreta por um título de propriedade partilhada, algo semelhante ao que acontece com as unidades de participação em fundos financeiros ou com as ações que titulam a propriedade das sociedades anónimas. A junção das múltiplas parcelas de solos florestais, ou com potencial florestal, em grandes unidades de exploração, definidas localmente em função de critérios de racionalidade económica, de sustentabilidade ambiental e de operacionalidade em termos de prevenção de incêndios, levaria à remoção dos atuais problemas económicos e ambientais decorrentes da estrutura de propriedade. A eficácia desta medida exige que se torne compulsiva a alienação da propriedade ou a sua integração no património da Unidade de Exploração Florestal, sempre que seja delimitada uma zona de intervenção integrada apoiada num plano de exploração da área correspondente. Complementar desta compulsividade é a necessidade de se consagrar o direito do Estado assumir imediatamente a posse plena de todos os terrenos integrados na área concreta do plano de exploração, negociando posteriormente com os proprietários a compra, aluguer ou a conversão em capital social, ficando definitivamente na posse do Estado os terrenos cuja propriedade não seja reclamada ao longo de um determinado período de anos. Deve salvaguardar-se da obrigatoriedade anterior os blocos florestais com uma dimensão tecnicamente suficiente para garantir a sua exploração autónoma, na condição de os respetivos proprietários se comprometerem a fazê-lo em condições técnicas que contribuam para a prevenção da propagação de eventuais incêndios às zonas adjacentes.

A segunda medida necessária é a criação de um instituto público de Gestão e Ordenamento Florestal que funcione como holding de uma rede de entidades empresariais de capital público-privado (supra identificadas como Unidade de Exploração Florestal) com configuração geográfica adequada à especificidade territorial da respetiva zona de intervenção. Este instituto não deve confundir-se nas suas incumbências com o atual ICNF – Instituto de Conservação da Natureza e das Florestas, já que a lógica de funcionamento da entidade a criar deverá ser inequivocamente empresarial, sem prejuízo do interesse público que lhe cabe prosseguir.

A este instituto central competiria a promoção, acompanhamento e apoio à implementação no terreno da Política Florestal ativa, a concretizar através das Unidades de Exploração Florestal. Já estas unidades deveriam assumir a natureza de empresas autónomas de capital misto, com órgãos de gestão próprios, envolvendo não apenas o instituto mas todos os outros stakeholders mobilizáveis para cada projeto concreto: autarquias Locais, proprietários rurais, investidores regionais e entidades financeiras (especialmente as ligadas à diáspora e as seguradoras) e organizações do terceiro setor (especialmente os bombeiros e instituições mutualistas).

Estas empresas teriam a responsabilidade de proceder à gestão das intervenções florestais a desenhar para o concelho ou grupos de concelhos, conforme a especificidade territorial determinar como mais ajustado em cada caso. Cada uma destas empresas teria o seu próprio plano de negócio, cujo núcleo base seria a exploração do potencial florestal da sua área de intervenção, pressupondo que a sua ação passe pela limpeza e manutenção florestal, mas também pela exploração comercial e pela reflorestação. Porém, o espaço de negócio que se apresenta a estas entidades pode estender-se a todo o cluster florestal, particularmente se atribuirmos ao instituto o papel de promover as sinergias potenciais da gestão em rede das múltiplas empresas locais e destas com o tecido empresarial dos espaços rurais.

[1] Floresta e Sociedade: Um Percurso (1875-2005), in Silva Lusitana 13(2):143-157 (2005)

O autor escreve segundo as normas do novo Acordo Ortográfico