Opinião

Parcerias público-privadas: controversas, mas incontornáveis

O problema com as parcerias existentes não é o modelo de financiamento que representam, mas sim o facto de terem sido pretexto para financiar projectos que simplesmente nunca deveriam ter sido realizados.

Desde o início dos anos 90 que assistimos a um crescente esforço de investimento em infraestruturas no âmbito das parcerias público-privadas. Com os fundos comunitários a escassear e as restrições orçamentais a apertar, o Estado viu-se obrigado a encontrar formas alternativas de financiar o investimento público. E a resposta foi optar por parcerias entre o sector público e o sector privado para a concepção, construção, financiamento, operação e posterior manutenção de infraestruturas.

Potencialmente, todos podem sair a ganhar com estas parcerias. Para o país, ficam disponíveis infraestruturas, quando o financiamento público é limitado. O dinamizador do investimento continua a ser o Estado, mas o financiamento vem do sector privado. Para o Estado, esta solução pode permitir a provisão de infraestruturas a um menor custo devido à maior eficiência económica e racionalidade nas decisões de investimento por parte do sector privado. Para as empresas, o seu esforço financeiro tem como retorno o pagamento pelo uso da infraestrutura pelos utentes ou pelo próprio Estado.

Um dos aspectos centrais destas parcerias é como se partilham, entre o sector público e os privados, os riscos inerentes à procura, construção, financiamento e eventuais alterações legislativas que lhe estão associados. As empresas têm de receber uma taxa de retorno que as proteja de certos riscos idiossincráticos. Neste contexto, o Estado deve procurar minimizar os encargos financeiros e também deve evitar o recurso a pagamentos extraordinários induzidos pela partilha de risco.

Ora bem, hoje em dia há poucas áreas no debate sobre o futuro dos investimentos em infraestruturas que sejam tão contenciosas como a questão das parcerias. A percepção da maioria dos cidadãos é que as parcerias representam um encargo substancial e sobretudo desnecessário para as finanças públicas, e que os termos das parcerias favorecem prioritariamente o parceiro privado e não protegem devidamente os interesses do sector público — entenda-se, os interesses do contribuinte.

Uma possível forma de avaliar as parcerias é comparar os compromissos assumidos pelo Estado com o investimento efectuado pelos parceiros privados. Inicialmente, os encargos líquidos com as parcerias correspondiam a 12,1% do PIB. Este era o custo para o Estado de ter garantido investimentos privados de iniciativa pública no valor de 10,8% do PIB. Nesta base, as parcerias com uma taxa de rentabilidade de 12% foram um bom negócio para os privados, mas também não terão sido danosas para o sector público, pois permitiram disponibilizar num curto período de tempo infraestruturas que de outro modo não existiriam.

Ainda assim, há muito de verdade na percepção pública. O uso de parcerias foi guiado por razões de conveniência orçamental e não por razões de viabilidade financeira ou de racionalidade económica. Também, dado o expediente político de uma solução financeira que permitia antecipar os benefícios e diferir no tempo os custos, objectivamente, era do interesse do parceiro público tornar as coisas fáceis e atractivas para as empresas concessionárias. Ora este contexto provou ser tudo menos favorável para a preservação dos interesses do Estado através de uma rigorosa e equilibrada partilha dos riscos. Assim, o Estado assumiu demasiados riscos que se traduzem em desvios nos encargos previstos, devido à sobrevalorização dos valores das receitas a gerar e à subestimação dos valores das indemnizações a pagar.

Que os valores projectados para as receitas se tenham revelado excessivamente optimistas não surpreende. As análises técnicas subjacentes ao estabelecimento das parcerias, quando existiam, eram assentes não só em projecções de tráfego irrealistas, como também numa flagrante omissão de contingências, como os efeitos dos ciclos económicos ou a introdução de portagens reais.

Que as despesas com indemnizações tenham excedido o previsto também não surpreende. Os pedidos de indemnizações e de reequilíbrios financeiros pelas concessionárias têm sido facilitados pelas frequentes alterações legislativas, mudanças de traçados, alterações de tarifário e introdução de portagens, entre outros factores, que implicaram mudanças nos termos contratuais das parcerias.

Foi neste panorama que o Estado procurou renegociar muitas das parcerias — em particular as rodoviárias — no sentido de eliminar despesas de manutenção e com partes dos projectos que ainda não tinham arrancado. Estas renegociações introduziram em vários casos mecanismos de remuneração por disponibilidade — a concessionária passou a ser paga pelo facto de proporcionar e manter a disponibilidade da infraestrutura e não em função do seu uso efectivo pelos utentes. Uma vez que a remuneração por disponibilidade está geralmente bem acima do uso real da infraestrutura, na prática isto significa uma concentração do risco de procura da infraestrutura nas mãos do Estado.

É inevitável concluir que a ligeireza com que muitos projectos têm sido abandonados e as mudanças para uma retribuição por disponibilidade não são mais do que o simples reconhecimento implícito de que muitos destes projectos nunca deveriam ter sido concretizados, pois a sua baixa rentabilidade não o justificava.

E este é o ponto central. O problema com as parcerias existentes não é o modelo de financiamento que representam, mas sim o facto de terem sido pretexto para financiar projectos que simplesmente nunca deveriam ter sido realizados e de terem sido (re)negociadas num contexto em que o Estado tinha um fraco poder negocial.

Este ponto é da maior relevância. Pelas suas características e potencialidades, o modelo de financiamento de infraestruturas através de parcerias público-privadas é incontornável num futuro próximo. Mas o uso responsável deste instrumento exige regras e procedimentos transparentes, estáveis e do conhecimento de todas as partes a priori, no sentido de acautelar duas preocupações. Primeiro, que os projectos a financiar possam ser justificados numa lógica de racionalidade económica. E, segundo, que o superior interesse do Estado seja sempre protegido quer na partilha equilibrada dos riscos, quer em eventuais renegociações ou outras alterações contratuais.

 

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