Primeiro orçamento do Governo enfrenta teste em Bruxelas

Ministro das Finanças entrega esta semana à Comissão Europeia as linhas gerais do Orçamento do Estado para 2016 mas enfrenta quatro grandes riscos, que vão desde a desconfiança de Bruxelas à ameaça de uma nova crise internacional.

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António Costa e Mário Centeno preparam um OE com poucas reformas estruturais Enric Vives Rubio

Será esta semana que o Governo irá entregar em Bruxelas as linhas gerais da proposta de Orçamento do Estado para 2016, com que pretende mudar o rumo da política económica em Portugal. Mas as suas intenções estão sujeitas a diversas ameaças e dúvidas. Será possível convencer os parceiros europeus de que a estratégia resulta? A conjuntura internacional vai continuar a ajudar? As pessoas vão mesmo consumir mais e fazer arrancar a economia? E, dos bancos, surgirá mais uma surpresa?

A resposta a estas perguntas é essencial para saber como é que, num cenário político inédito, irá correr a aprovação e aplicação da proposta orçamental.

A reacção de Bruxelas
A primeira grande dificuldade que a proposta orçamental do Governo irá enfrentar é a avaliação que irá ser feita pelas autoridades europeias já nas próximas semanas e ainda antes da sua aprovação no parlamento. O draft que será entregue à Comissão será alvo de uma análise por parte dos técnicos europeus, que irão emitir um parecer que irá servir de base para as recomendações do Eurogrupo a Portugal.

Tudo será feito enquanto a proposta de OE estiver a ser discutida na Assembleia da República, já que a ideia é a de que os deputados portugueses ainda possam acolher as recomendações feitas pelos parceiros europeus. Este processo já serviu, por exemplo, para que no ano passado, a França e a Itália procedessem imediatamente a alterações à sua proposta inicial, reforçando os cortes de despesa e as chamadas reformas estruturais.

Vistos por Bruxelas, os planos orçamentais que o Governo se prepara para entregar podem ter muito por onde criticar. Em primeiro lugar, as metas anteriormente estabelecidas com as autoridades europeias para o défice não vão ser mantidas. No programa de estabilidade apresentado pelo anterior Governo apontava-se para um défice de 1,8% este ano, mas o novo Executivo já deixou claro que vai apostar num ritmo de redução do défice mais lento, com um défice abaixo mas próximo de 3%, por forma a não prejudicar a retoma da economia.

Perante isso, Bruxelas vai querer olhar para a evolução do défice estrutural (aquele que não conta com medidas extraordinárias e que desconta o efeito da conjuntura económica) para verificar qual é o verdadeiro esforço de consolidação orçamental que está a ser planeado.

Para já, o novo Governo ainda não apresentou projecções para a evolução deste indicador, mas o facto de assumir que quer reduzir o défice mais com a ajuda da recuperação da economia do que com a redução da despesa ou o aumento das taxas de impostos faz com que não seja previsível uma correcção significativa do défice estrutural. No último debate parlamentar, o primeiro-ministro disse, contudo, que o défice estrutural irá cair mais em 2016 do que em 2015 (ano em que deverá mesmo ter registado uma subida, de acordo com as últimas previsões).

Por fim, as autoridades europeias, se não ficarem satisfeitas com as metas orçamentais, irão olhar para o que está a ser feito para inverter a tendência a prazo. Desde que Portugal saiu em Abril de 2014 do programa da troika, há uma coisa que a Comissão Europeia e o FMI não se cansam de repetir. Se Portugal quiser crescer mais e tornar as contas públicas sustentáveis, tem de fazer mais reformas estruturais. Com reformas estruturais, o que estas entidades querem dizer é, em larga medida, políticas que aumentem a concorrência no mercado interno e que reduzam os custos suportados pelas empresas. E neste capítulo, uma maior flexibilidade no mercado laboral, com despedimentos e contratações mais fáceis, faz sempre parte da receita prescrita a Portugal.

O FMI tem sido o que mais tem insistido na necessidade de aumento do “ímpeto reformista”, por não ver ainda no horizonte essas reformas.

Olhando para o que diz o programa do Governo, é fácil antecipar que no orçamento haverá muito poucos passos na direcção de reformas estruturais, na forma como estas são entendidas pelas autoridades europeias e pelo FMI. E, entretanto, foram já tomadas medidas, como o aumento do salário mínimo, que poderão mesmo ser interpretadas como recuos.

Nas análises que têm feito a outros países, as autoridades europeias vêem na concretização de reformas estruturais um bom “álibi” para que as projecções para o défice fiquem abaixo do que seria desejado. Foi assim, no caso da França e da Itália, a quem foi dado mais tempo para atingir as metas orçamentais sob o argumento de que estavam a ser feitos avanços ao nível das reformas estruturais.

Apesar de o PS, no seu programa eleitoral, apresentar medidas que poderiam ser bem recebidas por Bruxelas, como a redução da TSU ou a mexida nas tipologias dos contratos de trabalho, não parece haver sinais de que medidas desse tipo possam agora ser apresentadas. E Portugal ficará provavelmente sem um “álibi” para apresentar, no caso de os responsáveis europeus estarem insatisfeitos com as metas orçamentais prometidas.

Para não ficar entre mãos, a meio do processo parlamentar, com uma crítica feroz dos parceiros europeus ao orçamento, o Governo tem, por intermédio principalmente do ministro das Finanças, negociado em Bruxelas. A base da negociação é aquilo que está previsto no programa do Governo, tentando-se nesta fase, de forma preventiva, aproximar desde já posições.

Ameaça de crise internacional
No último ano, apesar de a economia europeia continuar a registar um crescimento relativamente lento, Portugal não tem motivos para culpar a conjuntura internacional pelos resultados orçamentais conseguidos.

São três os factores que mais têm ajudado a economia portuguesa e as suas finanças públicas no último ano: o BCE está a manter as taxas de juro da dívida pública baixas através das compras de títulos que começou a fazer a partir de Março deste ano, o valor do euro está a cair para valores próximos da paridade com o dólar por causa da política expansionista do seu banco central e o petróleo está próximo dos 30 euros por barril, o valor mais baixo dos últimos 12 anos.

Durante 2016, tudo leva a crer que estas três ajudas continuarão a estar presentes, evitando que o exercício orçamental português seja ainda mais difícil. Mas, agora, mais do que no ano passado, uma ameaça ensombra este cenário internacional positivo: a possibilidade de uma crise financeira grave nascida da China e de outros mercados emergentes. O ano começou precisamente com a bolsa chinesa em forte quebra, o yuan a depreciar-se face às outras divisas internacionais e Pequim a ter dificuldades em apresentar uma política credível junto dos mercados internacionais.

Uma travagem a fundo da economia chinesa teria impactos muito significativos em todo o globo. E Portugal certamente não sairia ileso. Primeiro, assistir-se-ia a um contágio às outras economias emergentes do planeta, que aliás já têm vindo a demonstrar muitas debilidades (com o Brasil e a Rússia a serem os casos mais evidentes). E depois, as economias mais desenvolvidas da Europa e da América do Norte seriam também afectadas, fosse por causa da instabilidade que se geraria nos mercados financeiros, fosse pela quebra de procura de bens proveniente da Ásia, fosse pela retirada do investimento que os países emergentes como a China têm vindo a fazer nos últimos anos.

Uma quebra da economia mundial para um ritmo de crescimento ainda mais lento, teria como consequência uma ainda maior dificuldade para Portugal cumprir as metas orçamentais que se propõe agora atingir.

Recuperação do rendimento sem o efeito pretendido
Quando declarou o fim da política de austeridade, aquilo que o novo Governo apresentou como alternativa foi uma estratégia que aposta na recuperação imediata do rendimento disponível das famílias portuguesas para estimular o crescimento da actividade económica.

A lógica é a de que se as economias ficarem com mais rendimento podem consumir mais, o que por sua vez irá melhorar a situação das empresas que também investirão mais, para aproveitar este aumento de procura. O resultado será um desempenho mais favorável da economia e, como consequência, um melhor resultado orçamental por via do aumento da receita fiscal e da redução do desemprego.

Há, contudo, quem não acredite nesta estratégia, apontando como sua principal debilidade o facto de Portugal ser neste momento um país fortemente endividado. Crescer por via da procura interna, como aliás tem vindo já a acontecer no último ano, tem o risco de poder voltar a gerar défices externos num contexto em que o acesso do país ao financiamento não é um dado adquirido.

Além disso há quem assinale que, tanto as empresas como as famílias estão com níveis de endividamento tão elevados que dificilmente aproveitarão um aumento do rendimento disponível para consumir ou investir muito mais.

A resposta a estas dúvidas irá começar a surgir no decorrer deste ano, já que a partir de Janeiro, mesmo antes do novo OE estar em vigor, o Governo colocou em marcha medidas como a reposição mais rápida dos cortes salariais na função pública e a eliminação acelerada da sobretaxa do IRS.

Mais uma crise bancária
Em última análise, mesmo que tudo o resto corra bem, a execução orçamental pode acabar comprometida com mais uma surpresa negativa vinda do sector financeiro. Em boa verdade, desta vez já nem seria propriamente uma surpresa, uma vez que o país, depois do que aconteceu com o BPN, o BES e o Banif, já começa a ver com alguma naturalidade o aparecimento de despesas públicas extraordinárias de elevado montante relacionadas com a resolução de instituições bancárias em dificuldades. E as consecutivas garantias dadas pelas entidades reguladoras de que o sistema financeiro português é saudável vão perdendo, a cada caso, mais credibilidade.

Além disso, não é ainda certo que as heranças dos casos do passado não se venham a sentir ainda no orçamento, nomeadamente no caso do Banif, em caso de uma recuperação ainda mais fraca que o previsto dos activos transferidos para o Fundo de Resolução.

Ainda assim, em 2016, com a entrada em vigor das regras europeias para a resolução bancária, um impacto directo e imediato nas contas públicas pode tornar-se menos provável, já que accionistas, credores e grandes depositantes dos bancos irão ser colocados na linha da frente quando for o momento de assumir as perdas.