As falhas dos programas da troika assumidas pelo próprio FMI

FMI admite que os seus programas assumiram ganhos com as reformas estruturais no curto prazo que não estão baseados naquilo que diz a ciência económica e assume que teria sido melhor fazer logo à partida uma reestruturação das dívidas públicas demasiado elevadas como a portuguesa.

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REUTERS/Jonathan Ernst

Expectativas demasiado elevadas em relação ao efeito imediato das reformas estruturais, consolidações orçamentais feitas de forma excessivamente rápida, expectativas irrealistas em relação a uma estratégia de curto prazo de desvalorização interna e cedências no princípio de reestruturar logo à cabeça dívidas públicas pouco sustentáveis.

Estas são algumas das falhas assumidas pelo próprio Fundo Monetário Internacional (FMI) nos programas de ajustamento que ajudou a implementar durante os últimos sete anos, e de que Portugal é um dos exemplos mais evidentes.

Num relatório publicado esta semana, os responsáveis do FMI olham para a forma como foram desenhados e implementados todos os programas aplicados durante o período de 2008 a 2015 e verificam quais foram os resultados obtidos. Incluído está o programa da troika aplicado em Portugal entre 2011 e 2014, no qual o FMI desempenhou um papel fundamental, tanto em termos de financiamento, como de definição das políticas a seguir.

E se, de um ponto de vista geral, o Fundo faz questão de salientar que os programas “ajudaram a suavizar o ajustamento” e “deram aos países mais tempo para enfrentarem os seus problemas”, evitando “uma ainda maior intensificação da crise”, a verdade é que o relatório assume, agregando autocríticas que foram sendo feita ao longo dos últimos anos, que houve diversas falhas e que sérios problemas persistem em alguns países.

“Enquanto alguns países se ajustaram relativamente rápido, em muitos casos as vulnerabilidades persistem, a dívida é ainda elevada e a restauração do acesso ao mercado ocorreu no meio de condições financeiras globais fáceis, com a sua durabilidade ainda por testar”, diz o Fundo, assinalando ainda que “o desemprego continua alto e o crescimento geralmente tépido, reflectindo a procura global fraca, o ajustamento limitado das taxas de câmbio, a continuação da desalavancagem e a redução do crescimento potencial apesar das reformas estruturais”. Este é um cenário que se aplica também a Portugal, tendo em conta aquilo que têm sido as avaliações pós programa feitas especificamente para o país pelo FMI durante o último ano e meio. E os paralelos entre os problemas detectados para a generalidade dos programas e aquilo que aconteceu no caso português são ainda mais claros quando se olha para cada uma das falhas assumidas pelo FMI.

Reformas com efeito modesto
Uma das principais explicações agora dada pelo FMI para a diferença entre os objectivos iniciais dos programas e os resultados que acabaram por ser conseguidos está no impacto que as reformas estruturais recomendadas e aplicadas tiveram no curto prazo. O relatório diz que, embora “necessárias”, as reformas estruturais geraram dividendos do crescimento no curto prazo que “parecem ter sido modestos e menores do que esperado”.

Este resultado abaixo das expectativas no curto prazo deve-se, assume o Fundo, à criação de expectativas que não encontravam uma base científica em experiências do passado. “O esperado dividendo no crescimento de médio e longo prazo das reformas estruturais assumido nos programas parece estar em linha com as provas empíricas. Mas, para o curto prazo, embora a visão típica na literatura é a de que as reformas do lado da oferta têm um impacto muito pequeno, até possivelmente negativo, no crescimento, em diversos programas um dividendo do crescimento era esperado tão cedo como no segundo ano”, afirma o relatório.

Portugal é destacado como um dos países em que as reformas estruturais assumiram um papel mais importante no programa. Contudo, nas suas análises mais recentes, o FMI tem dito que aquilo que foi feito até agora neste campo não é suficiente para o país acelerar o seu ritmo de crescimento nos próximos anos.

Desvalorização interna precisa de mais tempo
Outra das estratégias base dos programas do FMI é garantir uma desvalorização das taxas de câmbio que permita aos países ganharem competitividade externa. No entanto, no caso de países inseridos numa união monetária, como Portugal, esse ganho de competitividade tem de ser feito, afirma o Fundo, por via da desvalorização interna, por exemplo por via da redução de salários, mesmo em termos nominais.

Agora o FMI afirma que “no desenho dos programas se deve reconhecer que o caminho alternativo da desvalorização interna é muito exigente, requerendo um ajustamento macroeconómico ambicioso e reformas estruturais sustentadas por um período que pode exceder o período normal de três a quatro anos dos programas financiados pelo FMI”. Além disso, diz o relatório, “as políticas da união monetária como um todo afectam as perspectivas de ajustamentos externos de cada um dos membros”, assumindo que com uma taxa de inflação mais alta na zona euro e com a procura de outros países a níveis mais elevados, o sucesso da estratégia seria outro.

Consolidação orçamental demasiado forte
Ainda o programa português estava a ser aplicado e já no FMI se começava a assumir que o esforço rápido exigido para cortar o défice por via da aplicação de medidas de austeridade tinha tido um efeito mais negativo do que o previsto na economia, acabando por colocar em causa as próprias metas orçamentais. O FMI volta a assumir esta falha, que se deve ao facto de se terem registado “multiplicadores orçamentais superiores ao esperado”.

E qual a solução sugerida para este efeito contraproducente da austeridade? Fazer tudo menos rapidamente. “Quando se projecta que os efeitos sejam elevados, com consequências para a sustentabilidade do programa, seria apropriado procurar financiamento adicional para acomodar uma consolidação mais gradual”, afirma o relatório. Em Portugal, no decorrer do programa, as metas de consolidação orçamental foram sucessivamente revistas devido ao facto de a recessão ter sido bastante mais profunda do que o estimado.

Reestruturação de dívida à cabeça
No capítulo orçamental, o FMI não assume apenas que é preciso mais tempo. Reconhece também que deveria ter sido menos intransigente na sua regra de apenas financiar países que tenham a sua dívida a níveis sustentáveis. Caso não o tenham, a solução é, logo no início do programa, realizar uma reestruturação de dívida.

E Portugal é um dos países em que isso é mais evidente. “Em Portugal foi difícil afirmar categoricamente que havia uma alta probabilidade de a dívida ser sustentável no médio prazo. No entanto, dadas as preocupações acerca do contágio sistémico internacional, invocou-se uma isenção sistémica para justificar o acesso excepcional” ao programa, lembra o FMI, que entretanto chegou à conclusão que isentar o país de fazer uma reestruturação por causa do medo do contágio pode ter sido um erro.

Na conferência de imprensa de apresentação do relatório, Vivek Arora, director do Departamento de Análise Estratégica e Política do FMI, foi questionado sobre o caso português, afirmando, em declarações reproduzidas pelo Diário Económico: “Não temos um ponto de vista específico sobre Portugal, mas temos uma visão geral: se os países têm um rácio de dívida elevado ou se a sustentabilidade da sua dívida não pode ser assumida categoricamente, então a reestruturação da dívida à cabeça é uma solução desejável”.