O contrato da água que ameaça submergir a Câmara de Barcelos

Previsões de consumo irrealistas, decisões sem ponderação e contratos sem estudo tornaram as concessões de abastecimento de água dos municípios num pântano de suspeitas e prejuízos. O Tribunal de Contas anda há anos a denunciar o mal e a pedir ao Governo para mudar a lei. Barcelos, o exemplo máximo da imprevidência, tem a pagar uma factura de 172 milhões. O delírio das PPP no seu esplendor

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Para Fernando Reis, a câmara “está condenada a perder, o que será um enorme prejuízo para os barcelenses” Nelson Garrido

A paisagem verde que se estende pelo concelho de Barcelos transmite a sensação de fertilidade e de abundância de água. Mas sob a capa dos prados, das vinhas, dos rios ou dos intermináveis poços particulares, essa abundância agrava o clamoroso fracasso do contrato de concessão da exploração e abastecimento público de água que a câmara celebrou há quase uma década com uma empresa do universo Somague

O contrato cumpriu as formalidades do Tribunal de Contas e da entidade reguladora das águas e saneamento, mas o seu irrealismo em relação às previsões de aumento da população ou do consumo de água per capita era tão evidente que bastaram quatro anos para que se tornasse um desastre de enormes proporções. Agora, o negócio está desfeito, pedidos de condenação e de nulidade do contrato arrastam-se em tribunal, funcionários e o ex-presidente da autarquia, Fernando Reis, foram constituídos arguidos por suspeitas de crimes graves e a Câmara de Barcelos arrisca-se a pagar uma indemnização de 172 milhões de euros que ameaça a sua solvabilidade. “É o meu maior pesadelo”, reconhece Miguel Costa Gomes, o actual presidente da câmara.

Ler com detalhe todas as peças deste negócio é por isso regressar a um tempo de irresponsabilidade, laxismo e desrespeito pelo interesse público que marcou o auge das parcerias público-privadas. A concessão a privados do abastecimento público de água deu origem a um enorme pântano que já fez e desfez candidatos a presidente de câmara um pouco por todo o país e já levou o Tribunal de Contas (TC) a pedir ao Governo a revisão do regime jurídico dos serviços municipais que o gerem. Em Janeiro deste ano, uma auditoria de seguimento do tribunal acusava o Governo de não ter acolhido a sua orientação, mantendo um regime legal que “não acautela” o interesse público “ao salvaguardar elevadas margens de rentabilidade dos investimentos accionistas de grupos económicos privados”.  

Os primeiros passos
As concessões do abastecimento público de água e a gestão do saneamento tornaram-se uma moda depois do ano 2000, mas foi em Paços de Ferreira, Gondomar, Marco de Canavezes e, principalmente, em Barcelos que os contractos atingiram o limiar máximo de desprotecção do interesse público. Na cidade minhota, o negócio surgiu como uma inevitabilidade e uma boa intenção, mas depressa se transformou num pesadelo. “Nos anos 90 só havia água e saneamento na cidade, não havia uma estação de tratamento de águas residuais, ia tudo parar ao rio”, explica Fernando Reis, presidente da autarquia eleito pelo PSD entre 1989 e 2009. “E como nós não tínhamos dinheiro para satisfazer as necessidades do concelho, tínhamos como alternativa a concessão, que foi o que fizemos”, acrescenta o ex-autarca.  

Até aqui nada de diferente do que acontecia já em outros municípios. Os problemas, porém, começam quando a câmara decide avançar com o concurso público internacional para concessionar a exploração e o abastecimento de água num regime de parceria público-privada. Este passo fez-se de um modo que mereceu a censura do TC. Por duas ordens de razões: por não ter sido precedido de um estudo de viabilidade económica e “por não se ter elaborado o comparador público”, ficando-se “sem meios de saber, como a lei preconiza, se a constituição da parceria público-privada que o contrato concretiza é a solução mais adequada”. A comparação seria, na óptica do TC, “uma exigência material que decorre, aliás, do cumprimento do dever da boa administração”.

Com a decisão política tomada, o processo começa a avançar e logo no início surgem sinais de proximidade entre o executivo municipal e a empresa que viria a ganhar o concurso. Documentos colhidos pelo TC ou transcritos no acórdão do Tribunal Arbitral que em 2012 tentou solucionar o diferendo entre a concessionária e a autarquia, deram como provados contactos prévios de uma empresa da Somague, a AGS, com os serviços da autarquia que indiciam um grau de proximidade que eventualmente outros concorrentes não teriam. Um fax de 18-2-2002 dirigido a Perfeita Fernandes, a técnica que geria a área do ambiente do município, pede informações sobre água e saneamento com vista à “obtenção de um modelo que dê resposta às questões levantadas pelo Senhor Presidente da Câmara”. Perfeita Fernandes declararia aos auditores do TC não saber “qual o objectivo do fornecimento dos dados solicitados”, lembrando apenas que cumpriu ordens de Fernando Reis. Mas admitiu que pudessem ser relacionados com a exploração, por parte da AGS em consórcio com a Efacec, da ETAR de Barcelos.

Os mistérios do contrato
Um ano mais tarde, o contrato é lançado e no relatório de análise das propostas, surge mais um mistério. A parte essencial do relatório foi feita em exclusivo por Perfeita Fernandes, quando a lei determinava a constituição de uma comissão para esse fim. Na teoria, dois quadros dos serviços jurídicos da autarquia foram chamados a integrar a comissão, mas o seu papel foi de simples figurante. Perfeita apresentou parte do relatório “tendo os outros dois elementos se limitado a assiná-lo, nunca tendo havido qualquer reunião daquela comissão para aquele fim”, nota o Tribunal de Contas. Depois, a análise do item “solidez da estrutura financeira e contratual proposta”, que valia 6% na decisão, foi entregue por Fernando Reis e Perfeita Fernandes limitou-se a juntá-la ao processo. Reis explica o que aconteceu com recurso a experiências anteriores. “Peguei nos relatórios de outros municípios e adaptei-os à nossa realidade”, explica. “Por que razão havia de ter de gastar dinheiro com advogados se eles acabariam por me entregar o mesmo?”, pergunta.

No final de 2003 já se sabia que o consórcio Águas de Barcelos, composto pela AGS (com 75% do capital) e a empresa de construção local Alexandre Barbosa Borges, tinha ganho o concurso. Faltava redigir o contrato, tarefa a que quer a câmara quer o concessionário eleito se dedicaram depois de Dezembro de 2003. A peça crucial do processo, a definição de um “caso base” que servisse de parâmetro para eventuais compensações da câmara se houvesse desvios na água facturada, por exemplo, foi completamente entregue ao consórcio. Ou seja, a autarquia abdicou de formular as regras do jogo, embora se tenha empenhado em discutir as que o parceiro privado lhe apresentou. Seriam os números inscritos no “caso base” que levariam à ruína do contrato e do negócio.

De acordo com os dados inscritos no “caso base”, em Barcelos viveriam em 2001, o ano de referência para a elaboração dos cenários demográficos e do consumo de água, 122.096 habitantes. Errado: eram apenas 120.391. Previa-se uma taxa anual de crescimento da população em 1%, o que nunca aconteceu – depois de 2007 a população do concelho seguiu a tendência nacional e começou a diminuir em consequência da emigração. Estimava-se que em 2001 o consumo médio por pessoa em Barcelos rondava os 114 litros, um valor que, de acordo com o “caso base”, cresceria três litros por dia por habitante até 2018, o que se veio a provar ser um delírio – até 2011 o consumo per capita estava 50,1% abaixo das previsões do “caso base”.

O custo dos erros no “caso base”
“O contrato não está sustentado em nada, padece de má-fé”, queixa-se o actual presidente da autarquia. O Tribunal de Contas corrobora: “Não se fez nenhum estudo que suportasse” os aumentos de consumo, sublinha o tribunal. Fernando Reis, por seu lado, garante que “se fosse hoje fazia tudo na mesma”, deixando no ar a ideia que era impossível prever uma queda tão abrupta dos níveis de consumo, que a fixação do valor-padrão obedeceu aos requisitos da legislação e que os seus termos foram aprovados pela entidade reguladora do sector, na época o Instituto Regulador das Águas e Resíduos (IRAR).

Como corolário do “caso base”, vinham as consequências se por alguma razão as metas desenhadas pelo concessionário e acordadas por Fernando Reis não fossem cumpridas. Se houvesse um desvio 20% na média de consumo de água prevista no “caso base”, seria accionada uma cláusula de reequilíbrio financeiro que obrigava a autarquia a responsabilizar-se pela quebra do negócio da concessionária – à partida, nos termos do contrato, a Águas de Barcelos tinha garantida uma taxa de rentabilidade de 10.3% do seu volume de negócios, pelo que, quanto mais facturasse, mais aumentava os seus lucros.

Não foi preciso muito para se perceber que a câmara estava condenada a suportar pesados encargos com um contrato baseado em pressupostos errados. Como diz Miguel Costa Gomes, “a especificidade do município” não foi tida em conta, principalmente a sua faceta rural. Para começar, os habitantes das freguesias torceram o nariz à ideia de que teriam de pagar pela água que consumiam, eles que desde tempos ancestrais abasteciam as suas necessidades através de furos à porta de casa. Para muitos, a ideia de dispor de uma rede de saneamento era atractiva, mas os custos com a instalação de ramais até casa (1500 euros, actualmente) dissuadiu muitos de aderir – apesar de a lei obrigar a ligação doméstica aos serviços públicos sempre que haja redes nas imediações.

Face à reduzida adesão dos barcelenses, a câmara decide entrar em cena. Numa deliberação que mereceu a abstenção do PS, a autarquia dispôs-se a assumir metade dos custos da instalação dos ramais e a pagar na íntegra as ligações nos casos de famílias sem recursos. Para Fernando Reis, havia necessidade de garantir o serviço público e, ao mesmo tempo, de salvar o mais possível um contrato condenado a causar avultados prejuízos ao município. A verdade é que, com ou sem ajuda pública, a rede foi crescendo: até final de 2009, a Águas de Barcelos investiu 74.6 milhões de euros para construir 481 km redes de água, 458 km redes de saneamento, 11503 ramais de água e 11505 ramais de saneamento.

Boicote à moda do Minho
Mas se o número de contadores crescia, o mesmo não acontecia com o consumo. Uma grande parte da população usava o sistema público para as suas descargas de águas residuais e continuava (e continua) a usar águas dos poços para cozinhar e tomar banho. A concessionária tinha pesados encargos a gerir os resíduos sem poder facturar pela venda de água. É por isso que se introduz uma alteração destinada a penalizar o não consumo. Se um cliente não utilizasse nenhuma água, pagava 14 euros; mas se consumisse até cinco metros cúbicos, pagava menos do que isso. “Para evitar despesas, os emigrantes mandaram os seus familiares abrir a torneira todos os meses, o que é um enorme desperdício”, lamenta o presidente da Câmara.

Nem o financiamento de ramais nem a penalização do não consumo foi no entanto capaz de evitar o desastre financeiro da concessão. Com o aumento do número de clientes que usavam pouco (ou não usavam de todo) a água da rede pública, o consumo per capita ficou cada vez mais longe do previsto. Em 2005, estava nos 112 litros por pessoa/dia; no ano seguinte recuou para 90 litros; e em 2009, cada barcelense consumia 75 litros de água por dia, quando o “caso base” apontava para 138 litros. Quando este desvio se começa a tornar visível, a câmara dispõe-se a negociar aditamentos e mostra-se receptiva a fazer obras que, pelo caderno de encargos, cabiam à concessionária. Pelo meio, tem também de concordar com sucessivos aumentos de preços que suscitam ainda mais hostilidade à população.

Em 2009, acontece o inevitável: a Águas de Barcelos reclama um aumento imediato do preço da água em 38% e requer a aplicação da cláusula de reequilíbrio financeiro para ser compensada pelo enorme desvio dos consumos de água em relação ao “caso base”. Mas 2009 é um ano de eleições. "Eu não tinha condições políticas para aprovar o aumento do preço”, reconhece Fernando Reis. E ainda menos para avançar com uma compensação para o reequilíbrio financeiro da sociedade. Na campanha autárquica desse ano, a água estava no centro da polémica. Uma carta aberta do PS acusava: “A única cobertura política que Fernando Reis promove é para beneficiar uma empresa privada, permitindo-lhe agir com impunidade, tratando os cidadãos de Barcelos de forma autoritária e arrogante”. Um cartaz do PS advertia: “Se conduzir… não beba água de Barcelos. Já basta o preço dos combustíveis”. Um outro, precisava: “E tudo a água levou. O preço da água em Barcelos aumentou 80% em cinco anos”.

A questão da água está no princípio do fim do longo reinado de Fernando Reis em Barcelos. Miguel Costa Gomes é eleito com uma diferença de 972 votos, depois de prometer baixar o preço da água, de acabar com o “desrespeito” da concessionária pelos barcelenses e de denunciar uma alegada “má-fé” e “nulidade” do contrato das águas. Depois de chegar á câmara, não tem recuo: tinha de se preparar para uma luta com a concessionária na qual tinha poucas hipóteses de vencer. A Água de Barcelos recorre, nos termos do contrato, a um tribunal arbitral, formado por dois juízes indicados pelas partes e um juiz presidente por eles cooptado, e perde em toda a linha – o acórdão que a condena foi votado por unanimidade.

Mesmo que no contrato estivesse previsto que as partes se abstinham de recorrer das decisões do tribunal arbitral, Miguel Costa Gomes não se conforma. Protesta contra a impossibilidade de recurso (“todos os contratos desta natureza são assim”, justifica Fernando Reis) queixa-se de o facto de a sede do tribunal ter sido fixada em Lisboa (“uma ninharia”, continua o ex-autarca), mantém que o contrato tem vícios que apontam para a sua nulidade e avança para os tribunais administrativos. Em Abril do ano passado, o Tribunal Administrativo do Norte confirmou a sentença do tribunal arbitral e condenou a Câmara a pagar 24.6 milhões de euros pelo reequilíbrio financeiro de 2005 a 2009, 11.8 milhões pelos anos de 2010 e 2011 e 5.9 milhões por ano até ao final da concessão, em 2035. Feitas as contas, a factura que espera a câmara eleva-se a 172 milhões de euros, ou seja, mais de três anos de receitas da autarquia.

Crime, suspeita a IGAL
No meio de todos estes revezes, Miguel Costa Gomes recebeu o apoio dos auditores do Tribunal de Contas, que arrasam o contrato, e de uma inspecção da IGAL (Inspecção-Geral da Administração Local), que em 2011detecta ilícitos de natureza administrativa, contra-ordenacional e criminal por parte do anterior presidente e da técnica Perfeita Fernandes. O resultado da inspecção é remetido para o DCIAP que abre um processo-crime para averiguar suspeitas de crimes de falsificação de documentos, tráfico de influências, participação económica em negócio, corrupção passiva em acto ilícito. Fernando Reis desvaloriza o relatório e o processo. A auditoria do TC “é uma manobra política do PS”, diz, acusando os seus autores de não o terem ouvido (Reis recusou prestar declarações no edifício da câmara). Depois, quanto ao processo, “isso está parado há quatro anos”. Sobre este impasse, o actual autarca formula um desejo: “Espero que não haja a tentação de deixar prescrever o processo”.

A Miguel Costa Gomes resta apenas a possibilidade de haver uma sentença favorável no Supremo Tribunal Administrativo ou a declaração por parte da justiça criminal da nulidade do negócio. “Podemos chegar ao ridículo de termos de avançar com a indemnização e depois haver uma decisão judicial sobre a nulidade do contrato. Mas aí haverá capacidade para nos pagarem?”, questiona o autarca. Para Fernando Reis, a câmara “está condenada a perder, o que será um enorme prejuízo para os barcelenses”.

Para pagar os valores já em dívida, a Câmara precisava de um ano das suas receitas, que rondam os 52 milhões de euros. E depois ficaria presa a um encargo anual de enorme impacte durante anos. Face a esse cenário negro, a câmara está a negociar a recompra da concessão com a Somague, que declarou ao PÚBLICO não querer pronunciar-se sobre a questão de Barcelos. Miguel Costa Gomes, que se reelegeu em 2013 com 46.4% dos votos, diz ter apoio de um banco para realizar um negócio até 100 milhões de euros. “O problema é que a concessão não vale 100 milhões”, diz. Ainda assim, esse pode ser o cenário mais benevolente para o futuro da autarquia. E a última factura a pagar de um tempo em que as concessões estavam na moda, quando o profissionalismo das empresas impunha severas derrotas ao facilitismo dos organismos do Estado.