No seu primeiro OE sem troika, Governo deixa o défice nas mãos da economia

Sem novos cortes nas pensões e nos salários, o Governo quer colocar o défice em 2,5%. A ajuda da economia, principalmente do consumo, é a grande esperança.

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O que resta ao Governo se quiser continuar a inscrever uma meta de défice de 2,5% é esperar que a economia ajude com mais do que os 0,8 pontos percentuais que eram previstos no DEO Daniel Rocha

A dois dias da divulgação da proposta de OE que está agendada para a próxima quarta-feira, o debate dentro do Governo centra-se, não em quais as medidas de austeridade que irão ser lançadas, mas antes sobre a forma como irá ser feito um desagravamento fiscal.

O primeiro-ministro já deu a entender que a redução dos impostos não será significativa, defendendo que “a margem de manobra é reduzida”, mas ainda assim subsiste a dúvida sobre se será possível, com reduções nos impostos e com o alívio de alguns dos cortes nas pensões e salários actualmente em vigor, chegar ao final de 2015 com um défice de 2,5%.

O problema é que, entre o défice de 4% do PIB que o Executivo diz que será atingido este ano (sem contar com todas as medidas temporárias e excepcionais) e o défice de 2,5% com que o Governo se comprometeu junto da troika para 2015, existe uma diferença substancial de 2500 milhões de euros. Como é que será possível anulá-la?

“O objectivo de 2,5% é simultaneamente indesejável e irrealista”, afirma Paulo Trigo Pereira, professor do ISEG e especialista em finanças públicas, que diz não ver, nem do lado da despesa, nem do lado da receita, “grande margem para ganhos significativos”. Defende por isso que, “pelo menos, o Governo deveria apontar para um défice de 2,9%, que seria um pouco mais viável e ainda estaria dentro do que são as regras europeias”.

Quando apresentou o Documento de Estratégia Orçamental (DEO) no passado mês de Abril, o Governo traçou a sua estratégia para o orçamento do próximo ano. Nessa altura, calculava que o défice de 2,5% seria atingido graças a uma combinação de dois principais factores. Por um lado, havia o efeito positivo do crescimento económico que cortaria o défice em 0,8 percentuais. Por outro lado, seriam aplicadas medidas de consolidação orçamental também no valor de 0,8 pontos percentuais.

As medidas planeadas ascendiam a 1378 milhões de euros. O problema é que, ao olhar agora para as medidas previstas no DEO para 2015, se verifica que uma boa parte delas não estão anunciadas com um grau de detalhe que garanta para já a sua concretização.

Por exemplo, dos 1378 milhões, 537 milhões são poupanças programadas pelo Governo com os consumos intermédios, incluindo medidas descritas como “redução de despesa relativa a estudos, pareceres, projectos e consultoria” ou “outras medidas sectoriais”. Em anteriores orçamentos, a redução da despesa com consumos intermédios acabou por gerar resultados inferiores aos esperados inicialmente.

E depois, várias outras medidas deixaram de estar actuais tendo em conta o impacto das várias decisões do Tribunal Constitucional tomadas entretanto. Por exemplo, o Governo esperava tomar medidas que conduzissem a um corte das despesas com pessoal de 187 milhões de euros, compensando a devolução de 20% do valor do corte salarial. Mas essas contas foram feitas antes de o Executivo ser forçado já na segunda metade deste ano a suavizar de forma significativa os cortes impostos aos funcionários públicos. As contas se forem agora reformuladas, podem apagar os ganhos programados.

O mesmo acontece com as pensões. No DEO, o Governo calculava que perderia 660 milhões de euros com a extinção da Contribuição Extraordinária de Solidariedade (CES), mas que tal seria compensado com mais 372 milhões da contribuição de sustentabilidade, mais 150 milhões do aumento do IVA em 0,25 pontos percentuais e mais 100 milhões devido ao aumento das contribuições sociais dos trabalhadores. No entanto, todas estas medidas de compensação foram anuladas pelo Governo, na sequência do chumbo do Constitucional.

Para além disso, nas contas do Governo, também não estava incluída qualquer redução da sobretaxa do IRS, uma medida agora em preparação pelo Executivo.

Com todas estas alterações, os 0,8 pontos percentuais que o Governo contava reduzir no défice através da aplicação de medidas de consolidação orçamental parecem estar agora em causa. “O que está no DEO relativamente aos cortes de despesa com pessoal é completamente inverosímil”, diz Paulo Trigo Pereira.

Se se confirmar a intenção de baixar impostos, e se não forem apresentadas outras medidas, o que resta ao Governo se quiser continuar a inscrever uma meta de défice de 2,5% é esperar que a economia ajude com mais do que os 0,8 pontos percentuais que eram previstos no DEO.

Nesse documento, a previsão de crescimento da economia para 2015 era de 1,5%. Essa projecção ainda não foi revista pelo Governo e o FMI voltou a reafirma-la nas previsões divulgadas na semana passada. Não existem motivos para esperar que na proposta de orçamento surja uma revisão em alta das estimativas de crescimento. Pelo contrário, a conjuntura económica europeia aconselha mesmo a ter mais prudência em relação ao andamento da economia em 2015.

Ainda assim, há um factor que pode ajudar o Governo a estar mais optimista em relação ao contributo da economia para a redução do défice. É o facto de o padrão de crescimento da economia portuguesa estar nos últimos meses cada vez mais centrado na procura interna. Em 2014, a variação do PIB manteve-se próximo da estimativa inicial de 1,2% porque uma aceleração do consumo compensou o abrandamento do contributo da procura externa líquida.

Este tipo de crescimento é visto como menos saudável por muitos economistas, mas também é verdade que mais consumo (em vez de mais exportações) representam uma ajuda para as receitas fiscais. Por exemplo, a venda de um automóvel produzido no estrangeiro, apesar de pouco contribuir para o crescimento da economia porque quase todo o acréscimo no consumo é anulado pelo valor da importação, acaba por representar uma receita fiscal importante para o Estado.

Foi assim que em 2014, o Governo conseguiu controlar o valor do défice. No OE rectificativo, o Executivo assumiu que a subida da despesa para um valor acima do planeado foi compensada por um acréscimo da receita fiscal resultante da aceleração do consumo. Sem vontade para tomar medidas muito agressivas de corte de despesa, o Governo pode sentir-se tentado a contar com o mesmo tipo de efeito positivo trazido pela economia no decorrer de 2015.

Paulo Trigo Pereira avisa que essa é uma estratégia com riscos. “Pode vir alguma ajuda da economia, mas parece-me que não será suficiente para chegar aos 2,5%. Além disso, a execução orçamental fica dependente daquilo que forem os objectivos para o défice dos nossos principais parceiros comerciais e do que acontecer na economia desses países, que é algo que nos ultrapassa completamente”, afirma.

Os incentivos que o Governo tem por optar por um orçamento que corta o défice em 1,5 pontos com base fundamentalmente na economia são contudo bastante fortes. A realização de eleições não aconselha à adopção de mais medidas de austeridade e o Executivo tem como objectivo apresentar um último orçamento que tenha fortes possibilidades de escapar ileso a mais uma análise do Tribunal Constitucional. É por isso que, tanto ao nível das pensões como dos salários da função pública, a proposta orçamental parece seguir aquilo que resulta dos últimos acórdãos do tribunal.

Se os riscos negativos na economia se concretizarem e a ajuda esperada pelo Governo não chegar, a solução, se a Europa voltar a forçar o cumprimento das metas, poderá ser aplicar novas medidas. Mas essa tarefa pode ter já de ficar para o Governo que sair das eleições.