1. Um dos temas que certamente nos vai ocupar quer nos próximos dois meses quer antes das próximas eleições legislativas é a estratégia orçamental para Portugal no período até 2019. Esta estratégia obviamente que deveria estar articulada com medidas de política para promover o crescimento económico, o emprego, a natalidade e outras. A estratégia, como se verá, tem um impacto directo na vida das portuguesas e dos portugueses, quer a título individual quer empresarial. Do lado da receita será aquilo que teremos de pagar sobretudo em impostos e contribuições sociais, e do lado da despesa aquilo que receberemos quer em prestações sociais, quer em bens e serviços públicos (educação, saúde, etc.) e aquilo que teremos de pagar a terceiros (nacionais ou estrangeiros) que detêm dívida pública.

2. Aquilo que achei mais interessante no debate sobre a reestruturação da dívida e o manifesto dos 74 (que subscrevi e contribui) é o argumento de que com algum crescimento económico, com excedentes primários (saldo orçamental excluindo os juros) permanentes durante décadas e com juros da dívida não muito elevados, a dívida pública é sustentável. Com estas hipóteses, claro que é, e estas contas têm sido feitas no ISEG anualmente desde 2010 no âmbito do projecto de avaliação do Orçamento de Estado (Budget Watch). Porém, quem assim argumenta trata os próximos quatro anos, os anos ainda difíceis, como uma “caixa negra”, isto é, não explica como se faz a transição no período 2014-2018. Tendo em conta que 2013 terá registado ainda um défice primário na ordem dos 0,5% do PIB, urge explicar como é que se vai chegar a um excedente de 4% em 2017. 

3. Cabe obviamente ao Governo o imperativo de apresentar o Documento de Estratégia Orçamental (DEO) em que perspectiva o futuro de acordo com um objectivo estratégico para o défice (0,5% do PIB em 2017) de acordo com variados regulamentos europeus. O DEO 2014-2018 ainda será apresentado pelo Governo, mas já dispomos do DEO 2013-2017 apresentado no ano passado (ver tabela) que nos dá uma ideia bastante precisa de como o Governo pensava realizar o ajustamento. Olhando para a última coluna, verifica-se que o Governo queria reduzir o défice em 4,5 pontos percentuais (pp) através de uma redução da despesa em 6pp e redução da receita em 1,5pp, ou seja, fazer o ajustamento exclusivamente do lado da despesa. Esta tem sobretudo três componentes: prestações sociais, pessoal e juros visto que o consumo intermédio não é o que parece pois engloba os pagamentos aos hospitais EPE.

4. Em relação aos valores das despesas com pessoal e mesmo considerando o crescimento do PIB, o DEO tem implícita uma descida continua até 2017 da massa salarial. Ora isto só se poderia processar teoricamente pelas seguintes formas: despedimentos (após mobilidade forçada), rescisões voluntárias, cortes salariais, saídas para aposentação. Ora o Tribunal Constitucional considerou que a primeira era inconstitucional, as rescisões tiveram pouca adesão, pelo que as saídas para aposentação têm sido, na prática, a forma de reduzir as despesas com pessoal com pouco impacto no défice pois o assalariado passa a receber uma pensão. O que se conclui é que o DEO tem implícito, como forma de reduzir o défice, os cortes salariais, e que estes, de acordo com o Governo, se deveriam manter ano após ano até 2017.

5. Já no que toca às prestações sociais, aquilo que surge como objectivo é o de reduzir o seu peso no produto em 2,6pp. Assumindo os valores agora anunciados pelo Banco de Portugal para o crescimento, pode concluir-se que subjacente ao DEO está uma manutenção do valor nominal das prestações, ou seja, que não haveria, durante o período 2013-17, aumento global da soma de pensões, subsídio de desemprego, complemento solidário para idosos e outras prestações sociais. Ainda na despesa corrente, os juros são considerados pelo Governo como variável em grande parte fora do seu alcance, pois dependem da dívida  total (o stock) e dos juros estabelecidos pelos mercados. Finalmente, do lado fiscal, o Governo assumia que as receitas fiscais cresceriam de forma proporcional ao crescimento do produto, mas que as contribuições sociais teriam uma diminuição do seu peso relativo.  

Foto

6. Como deveremos analisar uma estratégia orçamental, seja ela do Governo, de um partido da oposição ou da “sociedade civil”? Primeiro, clarificar as restrições externas assumidas. Segundo, mostrar se existe articulação entre objectivos de consolidação orçamental, crescimento e emprego. Terceiro, discutir os objectivos para o défice e dívida e sua evolução no quadro dessas restrições. Quarto, analisar criticamente a opção, porque de uma opção se trata, quanto à forma da consolidação (isto é, essencialmente pela despesa, pela receita ou mista). Quinto, avaliar no detalhe as opções de políticas do lado da receita e da despesa.

7. As minhas divergências em relação à estratégia governamental (EO) futura são: i) o Governo não consegue pôr na agenda europeia a necessidade de um contributo europeu para a consolidação orçamental dos países periféricos ii) existe insuficiente articulação entre EO e impacto no crescimento iii) o Governo não tem a noção do estado a que o Estado chegou e de como é insustentável, sem total degradação dos serviços públicos, a continuação dos cortes salariais até 2017 (admitindo que o Constitucional os acharia admissíveis), iv) a redução do défice exclusivamente do lado da despesa é um erro de vários pontos de vista: porque tem efeitos de contracção do PIB mais fortes do que se fosse mista; porque, do ponto de vista ético, funcionários e pensionistas não devem suportar o ónus quase exclusivo do ajustamento futuro. Não esquecer que “Portugal não é uma folha em branco” (Público 02/03/2014).

Paulo Trigo Pereira, Professor do ISEG/ULisboa e Presidente do Instituto de Políticas Públicas TJ-CS