Opinião

Por uma comissão de reforma fiscal e contributiva única

Depois de se ter criado uma comissão de reforma do IRC que recentemente apresentou as suas conclusões e que tanto e tão importante debate técnico e geral motivou, fala-se agora em criar mais comissões de reforma em outras áreas fiscais.

Fala-se na criação de uma comissão de reforma do IRS e fala-se numa comissão de reforma da Segurança Social. Fala-se nos documentos oficiais da reforma do Estado e fala-se nos documentos oficiais relativos ao Orçamento do Estado para 2014. Não estranharia, aliás, que em breve se venha a falar de uma comissão de reforma do IVA ou de outras comissões afins e com designações idênticas.

Pois bem, não se pode duvidar que estas são áreas da maior importância em termos de uma reforma do nosso sistema fiscal. De facto, existem muitos aspectos idiossincráticos a cada uma destas margens fiscais – IRC, IRC e Segurança Social – que precisam de ser corrigidos. As recentes propostas de reforma do IRC contemplavam a preocupação com a complexidade do sistema, em particular para as pequenas empresas, a necessidade de reduzir a litigiosidade, ou minimizar entraves à internacionalização das empresas portuguesas. É desnecessário neste contexto dar outros exemplos nesta ou noutras áreas da fiscalidade.

Também não deixa de ser certo que cada uma destas margens fiscais parece ter uma relação muito directa com certos aspectos da economia portuguesa e portanto que a sua reforma esteja não só preocupada em corrigir problemas, mas também proporcionar ao sector privado, às famílias e às empresas um ambiente de incentivos que seja favorável ao crescimento, ao aumento da produtividade e do emprego. Por exemplo, as recentes propostas de redução das taxas de IRC ou os incentivos fiscais ao investimento em sede de IRC ainda propostos na vigência de Vítor Gaspar procuravam certamente ir nessa direcção.

Uma questão, contudo, que é muito importante e que parece estar a ser totalmente ignorada é a questão das sinergias entre reformas nas diferentes margens fiscais. Estas sinergias surgem em três grandes aspectos de uma reforma fiscal digna desse nome.

Em primeiro lugar, e desde logo, existem imensas áreas de reforma que são transversais a diferentes margens fiscais. É muitas vezes impossível fazer correcções só numa das partes do sistema, ou ao fazer correcções numa parte do sistema fiscal há que garantir que não se criam problemas noutras áreas. Por exemplo, no contexto das recentes propostas da comissão de reforma do IRC, não se pode abordar a questão da dupla tributação dos rendimentos do capital ou da neutralidade do financiamento das empresas nas suas diferentes facetas – como sejam empréstimos ou reinvestimentos de mais-valias –, uma vez que isso necessitaria a consideração em simultâneo do IRC e do IRS.

Em segundo lugar, o IRS e o IRC e a Segurança Social não esgotam o universo do sistema fiscal em Portugal. Deixam de fora o IVA, que corresponde a mais de um terço das receitas fiscais, e uma miríade de outros impostos mais pequenos – como seja os impostos de selo, sobre veículos, sobre tabaco, etc. que ainda assim são quase 20% das receitas fiscais. Para pôr as coisas em perspectiva, as recentes propostas da comissão de reforma do IRC incidem sobre um universo fiscal que corresponde apenas a pouco mais de 13% das nossas receitas fiscais. Isto para já não falar em áreas ainda mais abrangentes, mas ainda não directamente contempladas no sistema fiscal actual como seja, por exemplo, a questão de impostos ambientais.

Finalmente, em terceiro lugar, quando se pensa na reforma das diferentes margens fiscais num contexto de promoção de crescimento e emprego, é preciso garantir que mudanças bem-intencionadas numa margem fiscal não sejam neutralizadas por outras mudanças bem ou mal intencionadas numa margem fiscal ou mesmo orçamental diferente. Mais uma vez usando as recentes propostas da comissão de reforma do IRC verifica-se que em vários casos parece que se dá incentivos ao investimento com uma mão para tirar com a outra. De que outro modo se pode ver, por exemplo, a proposta de aumentar a tributação dos dividendos distribuídos em sede de IRS – de todas as formas fora do âmbito da comissão – para compensar a descida das taxas em sede de IRC? Talvez mais gravoso ainda é o facto de que as reformas propostas pela comissão dificilmente passariam o crivo da neutralidade orçamental.

Onde queremos chegar com tudo isto? Não se trata de todo em todo de recriminar a comissão de reforma do IRC, que apenas nos serve neste contexto como exemplo paradigmático. Muito simplesmente, trata-se de reconhecer que uma reforma do nosso sistema fiscal séria e bem sucedida não pode ser feita de forma segmentada. A reforma tem de ser a reforma do sistema fiscal no seu conjunto e não apenas a reforma do IRC ou do IRS. E esta é a preocupação com que se fica ao escutar as declarações dos nossos líderes políticos.

O modelo que parece estar na mente do Governo, e que não vi ainda contestado pela oposição, é o de estabelecer comissões de reforma das diferentes margens fiscais – independentes umas das outras e que portanto só poderão produzir propostas de reforma fragmentadas. O caso da comissão de reforma do IRC é um exemplo típico já existente. A proposta para com aparente celeridade ser criada a comissão de reforma do IRS parece poder vir a tornar-se um novo exemplo já em Janeiro de 2014. E a proposta da criação da comissão de reforma da Segurança Social prometida para mais tarde em 2014 ela própria promete ser um outro exemplo.

O que aqui se sugere é a criação de uma comissão de reforma fiscal e contributiva, única e abrangente, com poderes para repensar, e se e quando necessário propor reformas, para todos os aspectos do sistema fiscal que temos, bem como considerar alternativas vindas de todos os quadrantes políticos para a reforma do sistema fiscal, envolvendo outras vertentes para lá dos confins do sistema fiscal que temos – como seja a ambiental.

Naturalmente, esta comissão de reforma fiscal poderia e deveria incorporar subcomissões especializadas em cada um dos aspectos específicos do sistema fiscal – subcomissão de reforma do IRC, subcomissão de reforma do IRS e assim por diante. Só assim se poderia ter uma visão de maior profundidade e detalhe sobre cada uma das margens fiscais em consideração. O ponto é todas estas subcomissões terem necessariamente que estar enquadradas num todo institucional que lhes forneça contexto e que lhes estabeleça limites.

Mas não será esta proposta burocracia a mais? Não será centralização a mais? Será assim tão importante o modo como se estuda a reforma do sistema fiscal? Afinal de contas, isto pode parecer apenas uma questão processual e administrativa e portanto de pormenor. Os argumentos que são adiantados neste artigo procuram estabelecer que não é assim. Uma reforma fiscal feita de forma parcelar nunca levará a um todo coerente que promova a equidade social e entre gerações, a eficiência económica e os incentivos necessários para um mais produtivo tecido económico. Se uma reforma do sistema fiscal for organizada e portanto pensada de forma segmentada, não se poderá esperar que gere frutos que não sejam eles próprios fracturados e fracturantes.

Thomas Vaughn Professor of Economics, The College of William and Mary, [email protected]