"Portugal ainda não aprendeu a lição" com as parcerias público-privadas

Mariana Abrantes de Sousa Para a especialista em PPP, um dos principais erros cometidos foi a desorçamentação destes projectos, que levou ao actual endividamento do Estado. Depois, diz, houve "estupidez" e "aproveitamento político"

Para Mariana Abrantes de Sousa, economista e consultora, uma das maiores especialistas em parcerias público-privadas (PPP) no país, as renegociações em curso deviam ser mais transparentes. Até agora, diz, houve apenas acertos aos projectos. E, precisamente porque não houve um limite à contratação inicial destes projectos, através da Lei de Enquadramento Orçamental, também não há agora um limite nas renegociações, em contratos onde o Estado assumiu demasiados riscos. Sócia fundadora do Instituto de Análise e Conjuntura Económica (IACE), e controladora financeira do Ministério das Obras Públicas no primeiro Governo PS de José Sócrates, destaca que, no caso dos swaps especulativos, estes aconteceram por causa da forma como o sector público empresarial está a ser gerido, envolto numa "grave desorganização" do Estado.

Como avalia as conclusões do relatório parlamentar das PPP? Pareceu-lhe um mero acto político ou vê alguma eficácia nestas comissões de inquérito?

Ainda não li a totalidade do relatório, mas, em geral, estes relatórios são muito importantes e úteis. Deveriam ser regulares porque as parcerias público-privadas (PPP) sempre foram tratadas como confidenciais e isso é meio caminho andado para o desastre financeiro. A Assembleia da República (AR) tem uma responsabilidade especial e, mais importante do que essas iniciativas pontuais, é voltar atrás e ter o Parlamento a analisar estes contratos antes de serem assumidos. Ao contrário de alguns outros países, em Portugal a administração pública assume muitos compromissos que não estão orçamentados. E, no caso das PPP, foi uma lacuna que foi explorada e abusada ao máximo.

Em que sentido?

Refiro-me ao artigo 31 da Lei de Enquadramento Orçamental, que define que nos orçamentos anuais do Estado têm de ser definidos os limites máximos para a despesa, sem os quais não se pode definir os limites da receita. E esses limites incluem os encargos com funcionamento, investimento, os limites para a dívida pública e para a assunção de despesa com contratos de prestação privada de serviços públicos, nomeadamente de PPP. Se formos ver nos últimos anos, este limite nunca apareceu nos orçamentos do Estado.

Por que é que isso não aconteceu?

Deve-se, em parte, a um acidente histórico e, em parte, a um aproveitamento político. Um acidente histórico porque, tradicionalmente, as PPP eram sempre concessões de serviços públicos em que a remuneração vinha do utilizador. E, por isso, não tinham encargos para o contribuinte, não precisavam de ir ao Orçamento. Houve um outro acidente histórico porque os projectos de PPP não faziam parte do Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central (PIDDAC), por haver receita directa do utilizador. E então criou-se essa ideia de que as PPP não tinham de ser orçamentadas.

Onde é que se perdeu o rumo?

O momento chave foi o programa das Scut [as antigas auto-estradas sem custos para o utilizador], onde foi introduzido o conceito de pagamentos do Estado. E pagamentos que variavam em função de uma série de factores, como o tráfego. Ora esse programa deveria ter tido uma contrapartida logo no ano em que a primeira Scut foi feita. Deveria ter havido uma alínea na lei do orçamento com um limite a aprovar pela AR para os encargos plurianuais com o contrato. E isso não aconteceu.

Se tivesse acontecido, teria havido mais controlo?

Claro. Esta discussão que estamos a ver agora a posteriori deveria ter sido feita previamente. Eu apoio as comissões de inquérito, porque esta discussão tem de ser feita, mas os 280 deputados que nos representam deveriam fazer o curso de gestão de investimento para acompanhar estas matérias previamente. Houve aqui um aproveitamento político, que não sei se foi por ingenuidade, por negligência ou pior, mas que convinha a todos.

Mas essa questão da fiscalização prévia não se deveria colocar tanto na celebração de contratos como agora nas renegociações feitas pelo actual Governo?

Isso é muito importante. É precisamente porque não houve limite à contratação inicial que também não há agora limite às renegociações. O valor das renegociações depende da resistência e da capacidade de argumentação de quem representa o Estado.

Como avalia o resultado das renegociações? Haveria margem para ir mais longe?

As renegociações, primeiro, deveriam ser mais transparentes. Quem paga a factura tem o direito de saber e esse é um conflito de interesses que é difícil de gerir. Estas renegociações têm de ir bastante mais além porque são pequenos acertos aos projectos. São negociações ainda muito condicionadas por contratos, muitos deles bastante problemáticos em que o Estado assumiu demasiados riscos.

Por falta de poder negocial ou por incúria?

Sobretudo por estupidez de um lado e esperteza do outro. Do lado do concedente Estado, se as renegociações são insustentáveis é porque do lado do concessionário alguém foi esperto. O que se vê é que há negociações em curso com pedidos de indemnização de mil milhões de euros. É mais do que absurdo. A forma como as renegociações têm sido feitas em Portugal tem criado uma má reputação à república portuguesa como gestora de contratos e isso tem consequências para o rating.

Não começa a haver agora um maior enfoque na redução das taxas de rentabilidade dos concessionários?

Mas deveria ir-se mais longe. É que o que está em causa, sobretudo nas estradas, são projectos insustentáveis, independentemente de quem assume o risco. São insustentáveis porque não têm tráfego. Essas estradas implicam perdas e, se implicam perdas, não deveriam estar 100% do lado do contribuinte. E, neste caso, a culpa não pode morrer solteira porque o erro é de tal dimensão que ninguém pode lavar as mãos.

Fala-se muito do concedente e do concessionário, mas há aqui outra figura que tem um papel muito relevante, que é a banca. Qual é a responsabilidade dos financiadores destes projectos?

Os bancos mandam porque são eles que colocam 80% do financiamento. Mas os bancos, a certo momento, disseram que não queriam suportar mais o risco, essa imprevisibilidade. E isso deveria ter sido um alerta, porque se os bancos não estão dispostos a financiar o risco de tráfego é porque talvez aquele projecto não se justifique. Isso deveria ter obrigado os decisores públicos a parar para pensar.

Mas será mera estupidez ou, em alguns casos, gestão danosa?

É provavelmente uma estupidez global porque isto não se passou só em Portugal. Fiz uma análise que mostrava que os bancos que aceitam risco de tráfego são mais exigentes nas condições de financiamento. E, se for ver, a percentagem de bancos estrangeiros foi diminuindo nestes projectos. A CGD chegou a ser um dos bancos que fizeram mais projectos a nível mundial porque os outros, que tinham autonomia, retiraram-se. E a CGD, que estava sob o controlo do Estado português, continuou a financiar projectos em território nacional. Houve muitos alertas que não foram bem lidos.

A questão que se coloca é se a má reputação fará com que se abandone definitivamente este tipo de projectos?

Portugal ainda terá de mostrar que conseguiu recuperar os maus contratos através de uma boa gestão. Temos de voltar ao início e ver, contrato a contrato, o que é preciso fazer para serem considerados bons. Mas eu duvido muito, neste momento, que se faça novos contratos de PPP. E concordo com isso, porque acho que Portugal não aprendeu ainda a lição, a começar pela lição da orçamentação. Portanto, é melhor esquecer. Os contratos doentes é que têm de ser cancelados.

Mas há aqui alguma margem para simplesmente deixar de pagar às concessionárias?

O Estado pode negociar uma resolução porque os concessionários estão sempre a assumir risco do Estado e o risco da República portuguesa já foi melhor. Uma boa parte dos concessionários também já tirou os seus lucros, porque a maioria é obtida na fase de construção. É muito possível que os concessionários estivessem abertos a uma resolução ainda que tivessem de sofrer algumas perdas. Todos os contratos em que o Estado tem pago mais do que o previsto são candidatos a uma resolução mais ou menos amigável, mas cada caso é um caso.

A resolução foi até um caminho que o Estado seguiu nos contratos swap das empresas públicas. Este caso surpreendeu-a?

Apenas em parte, porque tinha percebido, já em 2008 ou 2009, que as empresas públicas estavam fora de controlo, estavam com uma acumulação de endividamento fora do controlo. O crédito era fácil e não havia limites. O único tecto era o que aparecia no Orçamento como limite aos avais do Estado. Mas como na bolha de crédito as empresas públicas não precisavam do aval do Estado para se endividarem, começou o descontrolo na dívida visível.

Os swaps são dívida invisível e eu acredito que a maioria teve o aval ou a garantia expressa do Estado ou foi feita porque o Estado assumia alguma responsabilidade. Os chamados swaps especulativos nunca deveriam ter sido permitidos e isso aconteceu muito por causa da forma como o sector público empresarial está a ser gerido. Antigamente, a Direcção-Geral do Tesouro e Finanças (DGTF) geria a dívida, as empresas públicas, as PPP, o património. Tinha uma mão firme em todas essas áreas. Com a segregação da Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública (IGCP), a DGTF foi definhando. Essa separação dispersou conhecimento que antes estava concentrado no Terreiro do Paço. Isto parece um pormenor, mas são questões muito importantes.

No caso da resolução dos swaps, houve descontos, mas pagaram-se montantes bastante elevados. Como é que avalia as negociações com os bancos? O Estado poderia ter ido mais longe?

Não conheço os detalhes, pelo que não posso avaliar, e são contratos muito, muito complexos. Mas nestes casos é preciso uma renegociação muito musculada, porque é preciso fazer passar parte da culpa para o outro lado. Nesse caso, em vez de pagar 100 pago menos, repartindo a responsabilidade e a perda. Era bom saber se a perda foi efectivamente bem repartida. Há swaps que, provavelmente, nunca foram justificados. Nos Estados Unidos, há cidades que têm ido à bancarrota por causa dos swaps.

O Estado ameaçou o Santander com os tribunais, usando uma certa posição de força...

De fora, é difícil avaliar se foi tanto quanto possível ou não. Para avaliar os swaps destas empresas públicas, eu colocava-os ao lado de outros feitos por empresas privadas, como a Sonae, Jerónimo Martins ou até pela EDP e pela PT. A pergunta que devemos fazer é: o que é que as empresas públicas viram que os privados não viram? Ou, colocando a questão do outro lado: por que é que os bancos ofereceram e fizeram contratos com a Refer, por exemplo, e não com a EDP? Porque, no caso da EDP, eles sabiam que não havia um "tio rico". Numa empresa pública, haveria sempre alguém para pagar.

Acha que, tanto no caso das PPP como no caso dos swaps, estamos perante alguns casos da chamada "dívida odiosa", e que o Estado se devia simplesmente recusar a pagar?

Acho que isso é um machado para mostrar nas negociações, uma ameaça.

Ameaça real, concretizável?

É difícil. Às vezes, o Estado está tão mal preparado que não consegue sustentar que a dívida é verdadeiramente injustificável. Mas é uma ameaça verdadeira. Se é concretizável, é difícil de dizer.

Acha que a ministra das Finanças está hoje fragilizada por causa desta polémica? Deveria ter actuado mais cedo?

Qualquer ministro das Finanças é sempre mal-amado, torna-se um alvo fácil a abater. Considero injusta e simplista esta questão de quem sabia o quê e quando sobre os swaps. Para mim, o problema não é quem sabia da existência e gravidade do "dossier swaps" em 2011, mas sim a própria existência do "dossier swaps" em si. E este problema foi criado ao longo de vários anos pelas empresas públicas em roda livre, na ausência da devida disciplina financeira da parte do Tesouro e de falta de articulação com os peritos financeiros do IGCP. O problema dos swaps deve-se, em grande parte, à grave desorganização do Estado e à porta giratória que temos no Terreiro do Paço, que não se coaduna com a complexidade dos assuntos a tratar. Os membros do Governo que entram num pé e saem noutro não servem o tempo suficiente sequer para ler e entender os dossiers complexos, muito menos para fazer as consultas apropriadas e tomar as decisões acertadas.