Opinião

A Europa está pronta para avançar com uma união bancária?

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A fragilidade sistémica do sector bancário europeu precede a crise orçamental grega. Foi posta a nu pelo choque do subprime/Lehman Brothers em 2007-2008 e nunca foi devidamente abordada desde então, apesar dos sucessivos testes de stress.

Nas últimas semanas, várias autoridades têm sido explícitas quanto à necessidade de uma "união bancária" - por outras palavras, um enquadramento federal para a política bancária. Uma das primeiras foi Christine Lagarde, directora-geral do Fundo Monetário Internacional (FMI), que disse: "Para quebrar o laço entre os Estados soberanos e os bancos, precisamos de mais partilha de risco entre fronteiras no sistema bancário. No curto prazo, um mecanismo pan-zona euro que tenha a capacidade de assumir participações directas nos bancos seria útil. A união monetária necessita de estar apoiada numa integração financeira mais forte que, na nossa análise, devia assumir uma supervisão unificada, uma autoridade para reestruturação dos bancos e um fundo comum de garantia de depósitos." O presidente do BCE, Mario Draghi, fez eco destas palavras a 25 de Abril, dizendo que via "claramente a estabilidade financeira como uma responsabilidade comum numa união monetária" e que "assegurar uma União Económica e Monetária que funcione bem implica fortalecer a supervisão e a reestruturação bancária a nível europeu". Desde então, vários líderes das instituições da União Europeia (UE) e os seus principais Estados-membros juntaram-se na causa da união bancária.

Vários observadores do meio académico concordam agora que uma união bancária, juntamente com alguma forma de união orçamental, é necessária para uma união monetária sustentável na zona euro e para a resolução da crise actual. Mas, apesar da criação da Autoridade Bancária Europeia no ano passado, as medidas tomadas até agora têm sido modestas. Espanha é um exemplo: antes de pedir um empréstimo ao Fundo Europeu de Estabilidade Financeira (FEEF) para ajudar os bancos, preferiu avançar sozinha com a nacionalização do seu "campeão doente", o Bankia. Mesmo o plano recentemente anunciado não envolve uma intervenção directa por parte do "centro" europeu.

Há várias razões que explicam por que é que a política de integração bancária é difícil. O Reino Unido, o centro financeiro dominante da Europa, não é um membro da zona euro e resiste a qualquer invasão à sua soberania de supervisão. Alguns Estados-membros continuam a apoiar os seus campeões bancários nacionais ou proteger as ligações entre os bancos locais e as comunidades políticas - ligações que, efectivamente, convertem os bancos em instrumentos das políticas industriais dos Estados. A capacidade que os Governos endividados têm para pressionar os bancos domésticos a comprarem dívida soberana é outro impedimento à mudança. Claro que uma união bancária iria potencialmente envolver uma partilha de risco financeiro controversa ou transferências entre países.

Estes constrangimentos impedem a Europa de dar um só passo em direcção a uma arquitectura consistente para a sua união bancária. Os líderes europeus, ansiosos por discutir como prevenir a próxima crise, estão frequentemente em negação quanto à crise actual. A sua retórica tende a evocar um mundo imaginário no qual o financiamento é estável, os incentivos económicos estão alinhados com as responsabilidades sociais e os sentimentos morais e as autoridades públicas entendem perfeitamente o sistema financeiro. Em termos de política económica, estes voos fantasiosos são um luxo cada vez mais inacessível, sobretudo à luz da necessidade urgente de gerir a crise e sobreviver.

Há três prioridades óbvias. Em primeiro lugar, os bancos devem, tanto quanto possível, partilhar riscos. Não é razoável que os governos tenham de reembolsar todos os credores dos bancos falidos, incluindo os credores seniores de dívida não garantida em todos os casos até à data (excepto para dois bancos na Dinamarca e outros de pequena dimensão noutros países) e os credores subordinados em praticamente todos os casos na Europa continental. Nos EUA quase todos os processos de reestruturação forçaram os credores a incorrer em perdas pesadas, excepto em alguns casos proeminentes (Bear Stearns, Fannie Mae, Freddie Mac, AIG e os fabricantes automóveis). Uma abordagem europeia deveria evitar os incentivos perversos que deixaram os contribuintes reféns dos credores de bancos falidos. Há várias questões legais e financeiras complexas em jogo, mas, em última instância, a escolha é política.

Em segundo lugar, a Europa precisa de capacidade para reestruturar os bancos sem ter de depender das autoridades nacionais que falharam os deveres de supervisão. Este objectivo requer a criação de uma task force temporária de especialistas em reestruturação, que possam intervir rapidamente em nome de toda a zona euro e gerir o correspondente legado de activos. Estas ferramentas não existem actualmente. A Swedish Bank Support Authority de 1992 ou, num contexto diferente, o Treuhandanstalt da Alemanha pós-unificação, ou a task force da indústria automóvel americana em 2009, são precedentes relevantes. Em terceiro lugar, e mais urgente, as corridas aos bancos comerciais têm de ser evitadas.

A melhor maneira seria o FEEF ou o fundo sucessor garantir explicitamente todos os sistemas de garantia de depósitos nacionais na zona euro. Este "resseguro de depósitos" iria contribuir para a integridade da zona euro e reforçar a confiança nos seus bancos. É claro que poderiam ter de ser criadas estruturas fortes de supervisão a nível europeu para prevenir o risco moral. Seria preciso mais tempo para combinar estas diferentes peças num enquadramento consistente de política bancária europeia. O momento actual não pede uma sintonia perfeita, mas compromissos rápidos e arrojados.

Investigador da Bruegel, em Bruxelas, e no Peterson Institute, em Washington