Uma entidade, teoricamente livre do poder político, vai analisar as contas públicas e fazer recomendações. A independência é mesmo possível? E será desejável?

O Banco de Portugal pediu, o Governo e o principal partido da oposição concordaram: Portugal vai ter uma agência independente destinada a avaliar a situação das finanças públicas. Uma entidade que existe já em alguns países europeus e que é elogiada por vários economistas, mas que também levanta dúvidas sobre a sua verdadeira utilidade e sobre a forma como é garantida a representatividade democrática na política orçamental.

No protocolo assinado pelo Governo e pelo PSD está previsto a "criação célere de uma entidade com as atribuições e o grau de independência adequados", que conta entre as suas missões com a avaliação da "consistência dos objectivos relativamente aos cenários macroeconómico e orçamental", análise da "evolução das finanças públicas e sua sustentabilidade de longo prazo" e fiscalização do "cumprimento das regras orçamentais plurianuais". Fica ainda definido que será garantida a "independência técnica" da entidade a criar e o seu "acesso à informação disponível para o exercício das suas funções". Agora, vai ser criado um grupo de trabalho para formar a entidade.

Portugal segue assim o caminho de outros países nesta área. Ainda assim, olhando para o chamado mundo desenvolvido, não se encontra um modelo que possa ser considerado dominante. E, na maior parte dos casos, não existe mesmo uma entidade com funções específicas de análise da situação orçamental. "Em cada país esta realidade específica é distinta", explica António Afonso, economista no BCE. "Por exemplo, nalguns casos tal instituição existe; noutros casos, a maioria, não existe, podendo ainda pensar-se que outros organismos já existentes possam desempenhar tais funções publicamente", afirma.

Nos últimos meses, por força da crise orçamental que atravessam muitos países, a criação deste tipo de entidade ganhou força em muitos pontos do Globo. A Hungria criou em 2009 uma agência independente, e o Reino Unido avançou com um conselho de análise das contas públicas.

Portugal promete ser o próximo, isto depois de, há pouco tempo, ter criado uma nova entidade precisamente com o mesmo objectivo. Foi em Setembro de 2006 que entrou em funcionamento a Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO). Esta tem servido para dar apoio, através da entrega de relatórios sobre o Orçamento e a sua execução, ao Parlamento. Um apoio que é de carácter técnico e que merece os elogios da maior parte dos economistas. "Em geral, só começo a pronunciar-me a sério sobre o Orçamento depois de ver o relatório da UTAO. Sobretudo ultimamente, quando o Ministério das Finanças começou a colocar no Relatório do Orçamento quadros em que as colunas não são comparáveis", diz João César das Neves.

As fragilidades existentes

No entanto, a ainda curta vida da UTAO não tem sido fácil. A falta de meios é o principal problema. Neste momento, conta com quatro técnicos para produzir relatórios sobre uma grande variedade de temas, mas na maior parte do tempo contou apenas com dois e chegou a funcionar, durante semanas, apenas com um.

Outro dos problemas é a dificuldade da UTAO em obter dados junto das Finanças, uma queixa que surge em vários relatórios. Depois, há a fragilidade da UTAO perante as pressões políticas. No ano passado, no final de uma legislatura em que os deputados do PS e os responsáveis do Ministério das Finanças fizeram várias declarações públicas de descontentamento sobre as conclusões dos relatórios da UTAO, a sua existência chegou mesmo a estar em perigo, tendo sido defendida pelo presidente do conselho de administração da Assembleia da República, José Lello.

É nestas fragilidades da UTAO que estão os argumentos de quem defende a criação de uma agência independente. "A agência independente é importante pois hoje a UTAO depende da comissão parlamentar, a que está adstrita, e quem define a agenda dos seus trabalhos é essa comissão e pode levá-la para questões de menor importância, quando há outras que mereceriam atenção", diz Paulo Trigo Pereira, professor do ISEG, defendendo que o trabalho deste tipo de entidade "é estritamente técnico e deveria ser independente de agendas políticas de Governo ou oposições, o que exige gente competente e credível".

Não se sabe ainda como é que Governo e PSD querem garantir essa independência. O Banco de Portugal, que lançou a ideia no início do mês, diz que o presidente da agência terá um mandato longo, de seis anos ou mais, e não renovável, o que o pode deixar livre de pressões. Actualmente a UTAO é composta por técnicos escolhidos pela Assembleia para uma legislatura. Se para uns a independência é fundamental, para outros traz questões de outra ordem, como a representatividade democrática. "Concordo com medidas que reforcem as condições de controlo orçamental, mas fico com dúvidas quanto ao papel a desempenhar por uma agência deste tipo, quando já existem entidades como o Tribunal de Contas", diz José Reis, professor da Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra, que realça que "as decisões sobre política orçamental são também política", defendendo que não existe "uma pureza técnica alheia à política" em questões desta natureza". Além disso, diz José Reis, "a falência da regulação independente foi uma das grandes evidências da crise financeira".

César das Neves tem outro tipo de receios. "Os riscos são que seja inoperante ou que, sendo operante, se torne demasiado detestada pelo poder do momento, e passe a ser inoperante", afirma. Logo, não confia muito na sua utilidade. "Acho que é uma perda de tempo. Porque o Ministério das Finanças nunca quererá que exista uma entidade realmente independente e actuante, que realmente o vigie e censure", diz.