É oficial. O Fundo Monetário Internacional colocou o seu selo de aprovação no controlo de capitais, legitimando assim a utilização de impostos e de outras restrições aos fluxos financeiros transfronteiriços.

 

Não há muito tempo, o FMI insistia bastante para que os países – ricos e pobres – se abrissem ao capital estrangeiro. Agora reconheceu a realidade de que a globalização financeira pode ser prejudicial – induzindo crises financeiras e movimentos cambiais economicamente nefastos.

Por isso, aqui estamos nós, com outra reviravolta na interminável saga da nossa relação de amor/ódio com o controlo de capitais.

Sob o clássico padrão-ouro que prevaleceu até 1914, a livre mobilidade do capital era sacrossanta. Mas a turbulência do período entre as guerras mundiais convenceu muitos – e mais famosamente John Maynard Keynes – que uma balança de capitais aberta não era compatível com a estabilidade macroeconómica. O novo consenso foi reflectido no acordo de Breton Woods de 1944, que consagrou o controlo de capitais no Acordo Constitutivo do FMI. Como disse Keynes na altura, “o que dantes era heresia é agora confirmado como ortodoxia”.

Pelo fim da década de 1980, no entanto, os legisladores voltaram a enamorar-se pela mobilidade de capitais. A União Europeia ilegalizou o controlo de capitais em 1992, e a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico impôs a livre circulação financeira aos seus novos membros, abrindo o caminho às crises financeiras no México e na Coreia do Sul em 1994 e 1997, respectivamente. O FMI adoptou a agenda sem reservas e a sua liderança procurou (sem sucesso) alterar o Acordo Constitutivo do FMI para dar ao Fundo poderes formais sobre as políticas relativas à balança de capital dos seus estados-membros.

Desde que os afectados pelas finanças globais fossem países em desenvolvimento, tornou-se moda culpar a vítima. O FMI e os economistas ocidentais argumentavam que os governos no México, Coreia do Sul, Brasil, Turquia e noutras paragens não tinham adoptado as políticas – legislação prudencial, contenção orçamental e controlos monetários – necessárias para tirar vantagens do fluxo de capitais e para prevenir crises. O problema residia nas políticas nacionais, e não na globalização financeira, e por isso a solução não residia em controlos sobre os fluxos financeiros transfronteiriços, mas sim em reformas nacionais.

Quando os países avançados se tornaram vítimas da globalização financeira, em 2008, tornou-se mais difícil sustentar esta linha de raciocínio. Tornou-se mais claro que o problema residia na instabilidade do próprio sistema financeiro – os ataques de euforia e as bolhas, seguidos das paragens súbitas e reversões agudas, endémicas em mercados financeiros sem supervisão e sem regulação. O reconhecimento do FMI de que é apropriado para os países tentarem proteger-se destes padrões é por isso bem-vindo – e vem na hora exacta.

Mas não devemos exagerar a extensão da mudança de atitude do FMI. O Fundo ainda encara a livre mobilidade de capitais como um ideal em direcção ao qual todos os países deverão convergir. Para isso é necessário apenas que os países alcancem as condições-limite do adequado “desenvolvimento financeiro e institucional”.

O FMI trata o controlo de capitais como um recurso de última instância, a aplicar sob um estreito conjunto de circunstâncias – quando outras medidas macro, financeiras ou prudenciais não conseguirem conter a maré de fluxos entrantes, a taxa de câmbio for flagrantemente sobrevalorizada, a economia estiver sobreaquecida e o nível das reservas externas for já adequado. Por isso, enquanto o Fundo preconiza uma “aproximação integrada à liberalização do fluxo de capitais” e especifica uma sequência detalhada de reformas, isto não é algo remotamente comparável ao controlo de capitais e em como torná-lo mais eficaz.

Isto reflecte um optimismo exagerado em duas frentes: a primeira, relativa ao grau em como as políticas podem ser ajustadas, para lidar directamente com os falhanços subjacentes que conferem insegurança às finanças globais; e, segundo, quanto à extensão em que a convergência nas regulações financeiras nacionais poderá atenuar a necessidade da gestão transfronteiriça dos fluxos.

O primeiro ponto pode ser melhor entendido utilizando uma analogia com o controlo de armas. As armas, como os fluxos de capital, têm uma utilização legítima, mas também podem produzir consequências catastróficas quando utilizadas acidentalmente ou colocadas nas mãos erradas. A relutante adopção de controlos de capital por parte do FMI é análoga à atitude dos opositores do controlo de armas: os legisladores deveriam preocupar-se com o comportamento prejudicial em vez de restringir sem rodeios as liberdades individuais. Como argumenta o lóbi das armas na América, “as armas não matam pessoas; são as pessoas que matam pessoas”. Isto implica que devemos punir os ofensores em vez de restringir a circulação de armas. De modo similar, os legisladores deveriam garantir que os participantes nos mercados financeiros internalizassem completamente os riscos que assumem, em vez de taxar ou restringir certos tipos de transacções.

Mas, como o economista de Princeton, Avinash Dixit, gosta de dizer, na melhor das hipóteses o mundo fica aquém do óptimo. Uma abordagem que presuma que conseguimos identificar e regular directamente um comportamento problemático é irrealista. A maior parte das sociedades exerce um controlo directo sobre as armas porque não é possível monitorar e disciplinar o comportamento de um modo perfeito e porque os custos sociais desse falhanço são elevados. De modo similar, a cautela dita a regulação directa dos fluxos transfronteiriços. Em ambos os casos, regular ou proibir certas transacções é uma estratégia aquém da óptima, num mundo onde a situação ideal pode ser inatingível.

A segunda complicação é que, em vez de convergir, os modelos nacionais de regulação financeira estão a multiplicar-se, mesmo entre países avançados com instituições bem-desenvolvidas. Ao longo da fronteira da eficiência da regulação financeira, precisamos de considerar o trade-off entre a inovação financeira e a estabilidade financeira. Quanto mais queremos de uma, menos podemos ter da outra. Alguns países optarão por maior estabilidade, impondo exigentes requisitos de capital e liquidez aos seus bancos, enquanto outros poderão favorecer uma maior inovação e adoptar uma abordagem regulatória mais leve.

A livre mobilidade de capitais coloca aqui uma dificuldade grande. Os tomadores de empréstimos e os prestamistas podem recorrer aos fluxos financeiros transfronteiriços para se evadirem dos controlos nacionais e erodirem a integridade dos padrões regulatórios nacionais. Para prevenir essa arbitragem regulatória, os reguladores nacionais podem ser forçados a tomar medidas contra as transacções financeiras originárias de jurisdições com regras mais lenientes.

Um mundo em que diferentes soberanias regulem as finanças de modos diferentes requer regras de tráfego que giram a intersecção de políticas nacionais díspares. A assunção de que todos os países convergirão para o ideal da livre mobilidade de capitais distrai-nos da dura tarefa associada à formulação dessas regras.

Traduzido do inglês por António Chagas/Project Syndicate