Olhando à distância das academias, o balanço da política externa do Brasil ainda pende para o lado da “continuidade”. As diferenças devem-se mais às circunstâncias internacionais, que mudaram radicalmente, do que a uma “revolução” na forma como o Brasil se relaciona com o mundo.

Com Fernando Henrique Cardoso no final do século passado, o Brasil conseguiu criar as bases de uma grande economia emergente e afirmou-se como um parceiro responsável do Ocidente na cena internacional. FHC considerava que o desenvolvimento económico do Brasil passava por uma boa relação com as democracias desenvolvidas. Não deixou por isso de marcar a tradição de “autonomia” do Itamaraty. Depois do 11 de Setembro, foi o primeiro líder mundial a criticar a “guerra ao terror” de George W. Bush, não por falta de solidariedade mas porque entendeu que era uma estratégia destinada ao fracasso. Negociou duramente com Clinton os termos da ALCA (Área de Comércio Livre das Américas). Tornou o Brasil respeitável na cena internacional.

Lula da Silva recebeu, em 2003, um país preparado para retomar o crescimento económico num mundo em plena transformação geopolítica. Quis fazer do Brasil um actor internacional de primeira grandeza, o que lhe foi relativamente fácil porque era um “ícone” mundial a quem toda a gente se rendia. Rodou a bússola da política externa da parceria com os países desenvolvidos para uma lógica de cooperação Sul-Sul com o objectivo de afirmar o mundo emergente perante uma ordem internacional dominada pelo Ocidente, que considerava injusta. Deu-se bem com George W. Bush e, curiosamente, menos bem com Obama. Foi a coqueluche do Ocidente mas agradeceu-lhe com algumas iniciativas que desafiaram abertamente a sua hegemonia. Acreditou que o Brasil era já capaz de intermediar conflitos que Washington não conseguia resolver. Enganou-se. Como escreveu Moisés Naim, antigo director da Foreign Affairs, “fartou-se de quebrar corações”. Quis liderar a América do Sul com demasiada condescendência para a Venezuela de Chávez e o novo populismo “bolivariano” e antiamericano. FHC tinha criado o Mercosul, à imagem do modelo de integração europeia, assente em princípios democráticos que Lula ignorou. Lançou as bases do IBAS (aliança entre as grandes democracias emergentes, Brasil, Índia e África do Sul) para criar uma frente unida contra europeus e norte-americanos nas negociações de Doha da Organização Mundial do Comércio (OMC), hoje quase mortas e enterradas. Lançou as bases dos BRIC (BRICS: Brasil, Rússia, Índia, China com a África do Sul) com o objectivo político de forçar o Ocidente a “democratizar” as instituições multilaterais criadas no pós-guerra e abrir espaço aos novos colossos económicos que a globalização permitiu, mas sempre sem pôr em causa abertamente a ordem criada pelas potências “estabelecidas” (outro traço “contínuo” da politica externa brasileira). Ganhou a Copa e os Jogos Olímpicos. Os académicos e analistas brasileiros dizem que exagerou, quando se juntou à Turquia numa iniciativa para negociar o programa nuclear iraniano com o então Presidente iraniano Ahmadinejad. Deu-se ao luxo de festejar com champagne a nova “entente” “e de desprezar publicamente as grandes manifestações de Teerão contra o “roubo” das eleições presidenciais, brutalmente reprimidas pelo regime dos Aytollah. Foi um fracasso que só serviu para irritar a América e que terá custado ao Brasil um pouco menos de boa vontade para apoiar a sua pretensão a um lugar permanente no Conselho de Segurança. A crise financeira que atingiu duramente as economias ricas do Ocidente fê-lo acreditar que o “declínio” ocidental seria mais rápido do que se veio a verificar. Anunciou que o Brasil seria a potência do século XXI. Os analistas consideraram que tinha ido longe de mais. Mas quando abandonou o Planalto, o Brasil mantinha a imagem da mais simpática das potências emergente.

Lula deixou a Dilma um Brasil prestigiado e uma economia a crescer 7,5 por cento ao ano, depois de ter ultrapassado facilmente o choque da crise financeira de 2008. O que fez a Presidente do seu legado? É aqui que os analistas encontram uma “descontinuidade”. Não tanto nos objectivos mas nas omissões.

A interrogação de partida é simples: Com Dilma o Brasil perdeu força na política internacional? A resposta mais repetida é a falta de interesse dela pelas questões internacionais que ultrapassem os interesses de curto prazo, sempre relacionados com a economia. Depois de dois líderes, FHC (um dos mais prestigiados sociólogos do século XX) e Lula (o operário que chegou ao Planalto), que desenvolveram uma intensa diplomacia presidencial, Dilma teria necessariamente uma imagem mais pálida. Mas isso não justifica tudo. Os críticos dizem que deixou um lugar vazio em múltiplos fóruns internacionais onde se define a nova arquitectura do poder mundial. Que “secou” o Itamaraty, cuja “pompa e protocolo” detesta, mas que ainda é um corpo de Estado com imensa experiência e prestígio. “Convidou Luíz Alberto Figueiredo   para substituir António Patriota pelo telefone a só reuniu com ele quatro meses depois”, diz Miriam Saraiva investigadora da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Admitem que a situação económica do país obriga-a a focar toda a sua atenção nos problemas internos. Sabemos quais são. A economia entrou em recessão técnica. As taxas de juro mantêm-se altas porque a inflação já está acima da meta fixada. A contestação à falta de serviços públicos de qualidade, quando os brasileiros pagam impostos “europeus”, mostrou-lhe que não basta erradicar a pobreza e criar uma nova classe média para que toda a gente fique feliz. Porque essa felicidade implica enormes expectativas que uma economia estagnada tem mais dificuldade em garantir.

Tudo isto, contudo, não chega para pôr em causa a linha de “continuidade” que caracteriza a política externa brasileira nos últimos 20 anos. Há nuances mas não há viragens significativas, diz Álvaro de Vasconcelos, anterior director do Instituto de Estudos de Segurança da União Europeia, hoje a dirigir um seminário europeu na Universidade de S. Paulo. O mundo tornou-se mais caótico e imprevisível, lembra Vasconcelos, mas mantém-se um grau de consenso entre as elites políticas, incluindo o PSDB de Aécio Neves, que não põem em causa as suas prioridades mas a forma como quer alcançá-las: desde os BRICS à integração sul-americana sob liderança do Brasil. Criticam-na mais pela forma do que pelo conteúdo.

Curiosamente, quando Dilma entrou no Planalto, mesmos os sectores mais distantes da política externa de Lula acreditaram que corrigisse os seus aspectos mais controversos: a questão dos direitos humanos, ou da falta deles, na política externa brasileira; uma reaproximação com os EUA. Consideram que o Brasil não corrigiu nem uma coisa nem outra. A relação com os EUA piorou, quando Dilma resolveu cancelar a sua primeira visita oficial a Washington a pretexto do caso das escutas da NSA. A cimeira ainda não tem data marcada, mas ninguém exagera a importância deste desencontro. Um certo antiamericanismo ideológico muito próprio do PT, é considerado mais “retórico do que substancial”. O que o Brasil quer é “uma hegemonia repartida”, e não a revisão do sistema internacional. Não quer mais democracia no mundo. Pelo contrário, critica duramente o Ocidente por querer impor os seus valores e por recorrer a intervenções militares para alterar os equilíbrios internos. Na sua intervenção na Assembleia-Geral da ONU no passado dia 24 de Setembro, Dilma criticou duramente a forma como americanos e europeus lidaram com a Síria, o Iraque, a Líbia, o Sahel ou a própria Rússia. “Esses países, como tantos outros, eram liderados por ditadores, que não afrontavam a Europa”, explica Miriam Saraiva para justificar a visão do Planalto. “As Primaveras Árabes derrubaram esses ditadores e a Europa ajudou. Agora recolhe os frutos”, que são amargos. “Quem mandou vocês”, é a lógica da visão brasileira. Os analistas vêem na forma como o Brasil lida com a crescente desordem internacional uma ambiguidade que é propositada. “É preciso perceber que o Brasil é um país de cultura ocidental ainda que não totalmente ocidental no seu posicionamento geopolítico”, diz Álvaro Vasconcelos. “Quer ser intermediário entre o Ocidente e os outros, o que muitas vezes não consegue, refugiando-se nessa ambiguidade”.

De resto, a sua política externa continua assente em dois princípios fundamentais: a soberania inviolável dos Estados, seja qual for o seu regime político – Miriam Saraiva chama-lhe uma visão “plural” – e o apego à política de não- ingerência. Encontra aí um terreno comum com a China e com a Rússia, ao deixar de fora da equação mundial a democracia.

Alfredo Valadão, que ocupa a Cátedra Mercosul em SciencePo (Paris), reconhece que, no que toca aos EUA, é mais fogo-de-vista do que outra coisa. “Em 2008, quando o Brasil resolveu adoptar pela primeira vez um Livro Branco sobre defesa e segurança, havia uma vaga referência aos EUA como um eventual inimigo”. Na verdade, lembra o professor de SciencesPo, “desde há 47 anos que todo o santo ano se realiza o maior exercício naval da Marinha brasileira que é feito com a Marinha norte-americana para garantir a segurança do Atlântico Sul.” Valadão lembra que é preciso olhar para o Brasil como um país-continente, “que não ameaça ninguém nem é ameaçado por ninguém”, o que contribui para uma atitude defensiva em relação aos grandes problemas de segurança internacionais e para uma visão muito crítica do intervencionismo americano.

Outro traço de união entre os diferentes presidentes é que, com as omissões de Dilma ou os exageros de Lula, o Brasil se transformou num protagonista mais activo, disposto a assumir algumas responsabilidades que vêem com o poder. Vasconcelos lembra que o Brasil está hoje envolvido em várias missões de paz das Nações Unidas. No Haiti, comandou a força da ONU desde a catástrofe do terramoto de 2010. Acaba de assumir o comando da Força Naval da UNIFIL no Sul do Líbano e vai receber o comando da força das Nações Unidos no Sudão do Sul. É este o perfil que quer construir, conseguindo que o Centro de Operações de Manutenção de Paz da ONU esteja sediado no Rio.

Do IBAS aos BRICS
Faltam as prioridades e a forma como Dilma as conduziu. Miriam Saraiva começa por lembrar que Dilma desvalorizou o IBAS, que espera há mais de um ano por uma vaga na sua agenda. Quis, pelo contrário, valorizar os BRICS que apenas formalizaram as suas cimeiras anuais em 2009. São um conjunto muito diverso, com interesses nacionais e visões do mundo diametralmente diferentes, mas que prosseguem um mesmo objectivo: desafiar a hegemonia do mundo ocidental no sistema das Nações Unidas. O Brasil quer ter um lugar à mesa dos “muito grandes”. A Rússia precisa de alguma legitimidade internacional para combater o isolamento político que a crise na Ucrânia reforçou. Até recentemente, valorizava mais o seu lugar no G8 (que acaba de perder) do que nos BRICS. A China faz parte de outro campeonato, mas vê nesta associação de grandes potências uma forma de desenvolver a sua influência política e económica, não apenas para “devorar” as commodities que o Brasil produz em grande quantidade mas para alargar os seus mercados. É hoje o maior parceiro comercial do Brasil, da Índia e da África do Sul. Mas defende o status quo no Conselho de Segurança (tal como a Rússia) e quando se tratou da negociação das reformas no FMI, deixou o Brasil sozinho, a troco do segundo posto na hierarquia. O Brasil também não é inocente. Quando o francês Dominque Strauss-Kan foi substituído à frente do FMI (Maio de 2011), as potências não ocidentais acreditaram que chegara a hora de quebrar o monopólio europeu e apresentar um candidato dos “outros”. Havia uma candidatura mexicana para fazer frente a Lagarde. O Brasil, que vê no México um adversário das suas ambições de potência regional, não o apoiou. A Europa agradeceu. A mesma Europa que Dilma tende a ignorar, convencida da sua irrelevância. “Ela demorou imenso tempo a receber os embaixadores da União Europeia, depois de tomar posse”, diz Saraiva. Apesar da pareceria estratégica assinada em Lisboa entre a União e o Brasil (2007), “o diálogo parou”.

Falta a questão que o Brasil continuava a apresentar como a sua prioridade número um: a liderança do espaço sul-americano. É a obsessão de Marco Aurélio Garcia, o poderoso assessor diplomático de Lula e de Dilma. As coisas não correram bem. O Mercosul está parado por causa da situação da Argentina. Hoje a grande preocupação de Brasília é sobre as barreiras alfandegárias que o país vizinho está a colocar aos produtos brasileiros (apesar da união aduaneira), abrindo as portas aos produtos chineses. O mercado sul-americano é fundamental para as exportações da indústria brasileira. Mas o que acontece hoje é um movimento centrífugo dos países da orla do Pacífico (Chile, Colômbia, México e Peru) que são economias mais abertas e que acabam de criar a “Aliança do Pacífico” para tirar proveito do mercado asiático e não perde o combóio do Tratado de Comércio Livre que os EUA estão a negociar com a região. Miriam Saraiva considera que isso terá pouco impacto nas exportações brasileiras. Mas não nega que seja preciso rever a política comercial do Brasil. “Hoje, o México exporta carros mais baratos e muito superiores aos brasileiros”, diz. Em suma, o Brasil não consegue fechar as negociações com a Europa para uma área de comércio livre, não consegue fazer prevalecer o Mercosul por causa da Argentina, não consegue reanimar as negociações de Doha mesmo que tenha conseguido eleger o novo director-geral. Nos últimos 13 anos foram registados na OMC mais de 350 acordos comerciais”, informa o site “Post-Western World”. “O Mercosul firmou apenas quatro, com o Egipto, o Peru, Israel e a Autoridade Palestiniana”.

“O problema maior", diz Alfredo Valadão, "é que para integrar a América do Sul sob a liderança brasileira, é preciso liderança brasileira”. Que não há. A Economist publicou recentemente uma análise no mesmo sentido. “Sendo a grande potência regional, esperar-se-ia que liderasse tomando conta dos problemas regionais”. Na crise da Venezuela a seguir à morte de Chávez e à chegada de Nicolas Maduro, a preocupação do Brasil, diz a revista britânica, foi impedir a intervenção da Organização dos Estados Americanos, onde estão os EUA. O problema é que os chefes da Diplomacia da UNASUL (criada para unir os países da América do Sul) foram a Caracas, deram o seu apoio a Maduro e vieram-se embora.

Celso Amorim, que foi o activíssimo ministro das Relações Exteriores de Lula e o grande executante das suas ambições mundiais, definiu a relação do Brasil como o mundo como “altiva e activa”.  A altivez permanece, a actividade não tanto.